RESUMEN
El fenómeno de la
privatización de la educación en el Perú ha traído consigo la aparición y la
proliferación de los colegios privados de bajo costo (low fee private). En
nuestro país, este tipo de escuelas se caracterizan por su baja calidad
educativa y su alta tasa de segregación escolar. En el presente trabajo,
planteamos un conjunto de recomendaciones necesarias de implementarse para
mejorar la regulación y la supervisión del servicio educativo de bajo costo en
el Perú.
PALABRAS
CLAVE
Privatización de la
educación, colegios privados, colegios de bajo costo, calidad educativa,
segregación escolar.
ABSTRACT
The privatization of
education in Peru has brought with it the proliferation of low cost private
schools. In our country, these types of schools are characterized by their low
educational quality and their high segregation rate. In the present work, we
propose a set of recommendations necessary to be implemented to improve the
regulation and supervision of the low-cost educational service in Peru.
KEYWORDS
School privatization,
private schools, low cost schools, educational quality, school segregation.
1. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene
por finalidad analizar el fenómeno de los colegios privados de bajo costo (low
fee private) en el Perú. Para alcanzar dicho propósito, en primer lugar,
revisamos la normativa y las políticas públicas impulsadas por el gobierno
peruano para la promoción de la privatización de la educación. Posteriormente,
centramos nuestra atención en la aparición y la proliferación de los colegios
privados de bajo costo, detallando los problemas que, actualmente, los aquejan,
tales como la baja calidad educativa y la alta tasa de segregación escolar. Por
último, planteamos un conjunto de recomendaciones necesarias de implementarse
para mejorar la regulación y la supervisión del servicio educativo de bajo
costo en el Perú.
2. ANÁLISIS
2.1. PRIVATIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN EL PERÚ
Según indica Ricardo Cuenca,
“las Encuestas Nacionales de Educación (Enaed, 2005 y 2007) realizadas por Foro
Educativo, reportan que el 76% y el 79% de la población, respectivamente,
consideran que la educación privada es mejor que la educación pública”. Los
peruanos perciben que la calidad de los docentes, de la infraestructura y del
equipamiento de los colegios privados es superior a la que ofrece la escuela
pública (Cuenca, 2013, p. 77). ¿Qué factores han motivado que se prefiera la
educación privada en desmedro de la educación pública?
Consideramos pertinente
remontarnos a fines de la década de los 80. Por aquel entonces, el Perú sufría
una gravísima crisis hiperinflacionaria y un conflicto armado interno
desangraba al país (Fontdevila et al., 2018, p. 13). En líneas generales, la
ciudadanía desconfiaba de la capacidad de la administración pública para
proveer servicios públicos y garantizar el ejercicio de sus derechos. Con el
arribo a la presidencia de Alberto Fujimori en 1990, se inició un proceso
transformador de la estructura y el funcionamiento del aparato estatal, así
como la puesta en marcha de “una política económica básicamente coherente con
la priorización de la economía de libre mercado”. El gobierno fujimorista
emprendió la liberalización y la privatización de diversos servicios públicos,
entre ellos, el servicio educativo (Cuenca, 2013, p. 79).
En consonancia con ello, el
9 de noviembre de 1996 se promulgó el Decreto Legislativo n° 882 de Promoción
de la Inversión Privada en Educación, en cuyo artículo 1 se “establece [las]
condiciones y garantías para promover la inversión en servicios educativos, con
la finalidad de contribuir a modernizar el sistema educativo y ampliar la
oferta y la cobertura”. La aprobación de dicha norma produjo una importante
expansión de la oferta educativa privada, toda vez:
que los centros
educativos privados (…) pueden
funcionar, por primera vez en Perú, con fines de lucro. El DL 882 ofrece,
además, condiciones flexibles para la gestión pedagógica, administrativa y
económica de los centros educativos privados y, lo que es más importante,
ofrece incentivos tributarios a la inversión privada en educación al establecer
que aquellas instituciones educativas que presentaran un plan de inversión de
ganancias para mejorar sus servicios quedarían exoneradas del pago de impuesto
a la renta. (Fontdevila et al., 2018, p. 15)
Aunado a lo anterior, el
gobierno de Fujimori “propuso la reducción de la asignación del 20% del
Presupuesto General que tenía el sector, pues se consideraba que la iniciativa
privada iba a hacerse responsable del sector educativo” (Cuenca, 2013, p. 80).
El recorte presupuestario del sector educativo aún lastra al país al penúltimo
lugar en inversión pública en educación en América Latina con un gasto que
apenas supera el 3% con respecto al PBI (Duryea y Robles, 2016, p. 72).
En este contexto favorable
para la inversión en servicios educativos privados, “surge también un
importante sector de educación privada de bajo costo para familias de escasos
recursos” (Balarin, 2015c, p. 45). Al respecto, hemos podido identificar que
tres son las razones fundamentales para explicar la aparición de las escuelas
low fee private: i) la deficitaria o, en su defecto, la inexistente oferta de
servicios educativos públicos de calidad, ii) la demanda de la clase media y
los sectores empobrecidos por una educación básica que les permita el acceso a
un mejor futuro y iii) la promulgación de una normativa favorable a la
progresiva privatización de los servicios educativos y/o la escasa regulación
legislativa sobre educación privada (Balarin, 2015a; Balarin, 2015b, p. 11;
Fontdevila et al., 2018, p. 5). Todo hace indicar que los tres factores
descritos confluyeron en el Perú durante la década de los 90 y favorecieron, de
ese modo, el camino para el despegue de los colegios de bajo costo. Ahora bien,
qué debemos entender por escuelas low fee private. A continuación, esbozamos la
noción que la literatura especializada maneja sobre ellas.
2.2. DEFINICIÓN DE COLEGIOS DE BAJO COSTO O LOW FEE PRIVATE
Aunque no existe una
definición consensuada en el mundo académico sobre los colegios de bajo costo o
low fee private, “se suele considerar que la categoría comprende cualquier
escuela establecida y controlada por un individuo o un grupo de individuos, con
fines de lucro, y que resulta asequible para familias de bajos ingresos”
(Fontdevila et al., 2018, p. 5). Las escuelas low fee private solían presentar
dos características que las distinguían de los demás colegios privados, pero
estas particularidades parecen haberse diluido progresivamente por la
vertiginosa evolución de este fenómeno.
La primera de ellas estaba
referida a la titularidad de la propiedad de los colegios. Inicialmente, “los
propietarios [de las escuelas low fee private eran] […] pequeños emprendedores
locales que detecta[ba]n una oportunidad de negocio en un contexto de déficit
de oferta pública”. Sin embargo, el notorio éxito económico del modelo
educativo de bajo costo ha despertado el interés del gran capital. Hoy en día, “existe
un número creciente de ‘cadenas’ de escuelas de bajo coste, que forman así
economías de escala ligadas a prácticas de estandarización”. La segunda
característica de los colegios low fee private, afectada por su acelerado
desarrollo, es el carácter espontáneo de la inversión. Como hemos afirmado, las
escuelas de bajo costo eran fruto del emprendimiento de pequeños y medianos
empresarios. La inversión realizada era apenas avalada por el historial
crediticio del emprendedor. No obstante, actualmente, los colegios low fee
private,
cuenta[n] cada vez más con
el apoyo o estímulo de organizaciones internacionales y gobiernos nacionales o
locales, (…) [así como] con el soporte económico y discursivo de un número
creciente de actores transnacionales –incluyendo organizaciones internacionales
como el Banco Mundial, agencias de ayuda al desarrollo y fundaciones
filantrópicas. (Fontdevila et al., 2018, p. 6)
Es innegable la existencia
de un crecimiento sostenido de las escuelas de bajo costo en los países en vías
de desarrollo (Balarin, 2015a; Balarin, 2015b, p. 11; Fontdevila et al., 2018,
p. 5). De acuerdo con algunos estudios,
el surgimiento y expansión de esta
modalidad [de colegios] se ha concentrado especialmente en el África
Sub-sahariana y el Sudeste Asiático. Sin embargo, América Latina presenta al
menos dos casos destacados de crecimiento de la oferta [de colegios low fee
private] –la República Dominicana y, especialmente, [el] Perú. (Fontdevila et
al., 2018, p. 5)
Dado que el Perú es uno de
los países donde los colegios low fee private han logrado un desarrollo
superlativo en el contexto latinoamericano, en las siguientes líneas,
describimos las críticas condiciones en las que estas escuelas ofrecen sus
servicios.
2.3. LA REALIDAD DE LOS COLEGIOS DE BAJO COSTO EN EL PERÚ
Diversos estudios dan cuenta
del creciente fenómeno de la educación privada en el Perú y, en especial, de la
de bajo costo. Según Balarin, a nivel nacional, el porcentaje de niños
matriculados en escuelas privadas pasó de 13% en 1998 al 26% en el 2014. Los
datos en Lima Metropolitana resultan más abrumadores. En el 2004, el porcentaje
de niños matriculados en colegios privados era de 29% y, en el 2014, la cifra
se elevó hasta el 50% (2015a; 2015b, pp. 7-8). Por su parte, de acuerdo con el
Ministerio de Educación, durante el periodo 1998-2018, el número de estudiantes
en instituciones educativas privadas de educación básica a nivel nacional se
incrementó en un 86%, pasando de 1,1 millones en 1998 a 2 millones en el 2018.
Solo en Lima Metropolitana, el 49% de la matrícula escolar se realiza en
escuelas privadas, esto es, 1 de cada 2 estudiantes forma parte de una
institución educativa privada (2018, pp. 2-3). En esa misma línea, el portal
web Identicole del Ministerio de Educación revela que el 21% de las más de 66
mil escuelas a nivel nacional son privadas.
Este fenómeno se concentra
principalmente en Lima Metropolitana, donde el 76% de las 7,706 escuelas
existentes son de titularidad privada.
Enfocándonos en los colegios
low fee private de Lima Metropolitana de educación primaria, podemos señalar
que:
aquellos distritos con una
mayor concentración de instituciones educativas de bajo coste (…) son distritos
con índices de pobreza muy significativos (…) Tomando como referencia la
proporción de escuelas privadas de bajo coste sobre el total de instituciones
educativas, se observa cómo seis de los 10 distritos que presentan proporciones
más elevadas se ubican también en diez distritos con mayor impacto de la
pobreza (…), distritos en que la oferta privada de bajo coste representa entre
el 61 y el 47% del total. (Fontdevila et al., 2018, p. 26)
En relación con las escuelas
de bajo coste de educación secundaria, “la oferta no llega en ningún caso al
50% del total, y de hecho sobrepasa el 40% únicamente en cuatro distritos”
(Fontdevila et al., 2018, p. 29). Ahora bien, el exponencial crecimiento de la
oferta de los colegios low fee private, sin duda alguna, está vinculada a la
percepción de la escuela privada como de mejor calidad. No obstante, la
realidad arroja un resultado contrario. Según las Evaluaciones Censales de
Estudiantes (ECE), efectuadas anualmente por el Ministerio de Educación a los
estudiantes de cuarto grado de primaria y de segundo grado de secundaria de
educación básica regular, los estudiantes de escuelas privadas ubicadas en
distritos con alta concentración de pobreza tienen resultados iguales e incluso
peores que los estudiantes de las escuelas de gestión pública de los mismos
lugares (Balarin, 2016).
A modo de ejemplo, en la ECE
de 2016, los estudiantes de educación primaria de los colegios low fee private
mostraron un bajo rendimiento académico. Apenas el 37% logró el nivel
satisfactorio en comprensión lectora frente al 57% logrado por los estudiantes
de los colegios públicos. En razonamiento matemático, las cifras hablan por sí
solas. Solo el 14% alcanzó un nivel satisfactorio en comparación al 43%
alcanzado por los alumnos de las escuelas públicas. En el nivel secundario, las
distancias se equipararon. En comprensión lectora, el 11% de los estudiantes de
las escuelas de bajo costo rozaron el nivel satisfactorio, mientras que los
alumnos de los colegios públicos rondaron por el 14%. En razonamiento
matemático, las similitudes se repiten. Un 9,32% de estudiantes de colegios low
fee private pudo resolver satisfactoriamente problemas matemáticos, en
contraste con el 9,27% de estudiantes de escuelas públicas que hicieron lo
propio (Fontdevila et al., 2018, pp. 33-45).
La baja calidad educativa de
sus estudiantes no es el único problema de los colegios de bajo costo.
Adicionalmente, la mayoría de escuelas low fee private en el Perú instalan sus
“espacios educativos y administrativos en infraestructuras originalmente
diseñadas y construidas como viviendas” (Fontdevila et al., 2018, p. 47). En
muchos casos, este tipo de infraestructura puede poner en grave riesgo la
integridad y la salud de los estudiantes, al no disponer de todas las medidas
de seguridad necesarias. De otro lado, si bien es cierto que los profesores de
las escuelas de bajo costo suelen tener titulación en estudios superiores; no
obstante, un considerable grupo de docentes no cuentan con ella o están en
proceso de obtenerla. Aunado a ello, los profesores de estos colegios no
ostentan de estabilidad laboral. Muy por el contrario, se detecta una
precariedad laboral dado que están contratados por horas y es frecuente la
rotación del personal docente (Fontdevila et al., 2018).
Por si fuera poco, la
segregación escolar también afecta a los colegios low fee private, en
contraposición a la percepción ciudadana. En efecto,
si bien en el Perú, el
sector educativo privado estaba más dirigido a familias de clase media y alta,
en las últimas décadas la oferta privada se ha vuelto mucho más heterogénea,
pues hay escuelas para familias de todos los estratos socio-económicos. La
heterogeneidad se da entre escuelas, pero no al interior de estas, que son muy
homogéneas en términos de la composición social del alumnado. (Balarin, 2016,
p. 193).
Sobre el particular, cabe
señalar que, de acuerdo con los resultados de la prueba PISA 2018, el Perú
presenta los mayores niveles de segregación escolar como consecuencia de la
condición socioeconómica de los estudiantes en comparación al resto de países
en los que se aplicó la prueba. En un índice de 0 (sin segregación escolar) a 1
(alta segregación escolar), el Perú obtuvo 0.8 en segregación escolar. Como
bien señala la OCDE, los estudiantes de bajo y alto rendimiento se agrupan en
los mismos colegios (2018b, pp. 5-6). En ese sentido,
la limitada diversidad
social en las escuelas implica que los estudiantes desfavorecidos son más
propensos a estar matriculados en escuelas que tienen desproporcionadamente
grandes concentraciones de bajo rendimiento, lo que puede afectar negativamente
su desempeño. (OCDE, 2018ª, p. 20) (la traducción es nuestra)
La realidad de los colegios
low fee private en el Perú es preocupante. En atención a ello, es posible
concluir que la privatización del mercado educativo en el Perú no ha generado
los resultados esperados respecto a la modernización y mejora de la calidad de
los servicios educativos. Por el contrario, se advierte que ha favorecido el
escenario para la proliferación de las escuelas de bajo costo, muchas de las
cuales ofrecen un servicio educativo por debajo de los estándares de calidad de
los colegios públicos y donde, además, el fenómeno de la segregación escolar de
los estudiantes de los sectores socioeconómicos más deprimidos se hace patente.
En definitiva, resulta necesario el diseño y la implementación de un conjunto
de políticas públicas para subsanar el problema descrito.
3. RECOMENDACIONESYCONCLUSIONES
Dos son los grandes
problemas que aquejan el mercado educativo privado en el Perú: i) el vacío
normativo en materia de regulación de instituciones educativas privadas y ii)
la falta de capacidad técnica y presupuestaria de los órganos descentralizados
en materia educativa – las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y sus
respectivas Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL)– para realizar una
adecuada supervisión y revisión del cumplimiento de los requisitos para el
funcionamiento de las instituciones educativas privadas.
Cabe señalar que,
actualmente, el Ministerio de Educación viene trabajando en un nuevo Reglamento
de Instituciones Educativas Privadas de Educación Básica, con la finalidad de
actualizar, modernizar y cubrir los vacíos de la regulación vigente, sobre
todo, en lo relativo a las condiciones básicas para la prestación del servicio
educativo privado en el Perú. Dicha propuesta ha sido prepublicada mediante
Resolución Ministerial n° 298-2020-MINEDU1 y establece las condiciones básicas
de calidad del servicio educativo privado, con el fin de garantizar el logro de
los aprendizajes, así como la accesibilidad y la seguridad para la prestación
del servicio educativo.
Es preciso destacar que la
norma establece la obligación de las instituciones educativas privadas de
contar con la infraestructura y el mobiliario adecuados para prestar el
servicio educativo. Asimismo, la resolución estipula que los directores y
docentes deben ostentar título profesional universitario y se exige el estricto
cumplimiento y desarrollo de las competencias
1. La Resolución Ministerial
n° 298-2020-MINEDU fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 31 de julio
de 2020. establecidas en el currículo nacional, entre otros. Estos requisitos
se establecen como indispensables para autorizar el funcionamiento de las
instituciones educativas privadas. De igual manera, la norma desarrolla las
acciones de supervisión y el procedimiento administrativo sancionador conforme
al marco legal actual, detallando las obligaciones de las instituciones
educativas privadas y regulando disposiciones referidas al procedimiento
sancionador en caso de incumplimiento, el cual puede acarrear el cierre
definitivo del centro educativo.
No obstante, resulta
necesario que a dicho esfuerzo se sumen políticas de reforma de la gobernanza
del sistema educativo, a través del empoderamiento y la generación de
capacidades en las instancias de gestión educativa descentralizada (Direcciones
Regionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa Local), dotándolas de
presupuesto y recursos humanos que les permitan realizar de manera efectiva su
rol regulador y supervisor del sistema educativo privado a nivel nacional.
Asimismo, debemos resaltar
que, en el actual contexto de la pandemia del coronavirus (COVID-19), se
promulgó el Decreto Legislativo no 1476, cuyo artículo 5 obliga a “[l]as
instituciones educativas privadas [a] informa[r] sobre el costo de cada una de
las prestaciones incluidas en el pago de la cuota de matrícula y de las
pensiones”. Ello como consecuencia del malestar y la protesta de los padres de
familia por la aparente incompatibilidad entre el servicio educativo no presencial
y el monto exigido por concepto de pensiones. Cabe recordar que, tras la
emisión de la Resolución Ministerial n° 178-2020-MINEDU, del 29 de abril de
este año, se habilitó una plataforma virtual para solicitar el traslado de
estudiantes de colegios privados a públicos. Durante el período de vigencia de
dicha plataforma, esto es, del 8 al 22 de mayo, se registraron 110 mil
solicitudes. Coincidiendo con David Rivera del Águila (2020), nos encontramos
en un escenario propicio para abrir un debate sobre la necesidad de crear un
marco normativo que permita garantizar niveles aceptables de rentabilidad sobre
las inversiones en servicios públicos y, en especial, en el servicio educativo.
De ese modo, evitamos cobros muy por encima de la estructura de costos de la
entidad educativa que, a la postre, perjudiquen el ejercicio del derecho a la
educación, sobre todo, en circunstancias tan especiales como las que vivimos en
la actualidad.
En ese sentido, podemos
concluir que el Estado Peruano debe fortalecer su rol regulador, a fin de
garantizar que todas las escuelas privadas, incluyendo aquellas low fee
private, cumplan con los estándares mínimos de calidad en el servicio
educativo. La educación es un derecho fundamental de toda persona y el Estado
debe velar y asegurar el acceso equitativo a la educación de calidad.
REFERENCIAS
- Balarin, M. (2015a). Las
escuelas privadas de bajo costo en el Perú. Recuperado de: https://www.grade.org.pe/novedades/las-
escuelas-privadas-de-bajo-costo-en-el- peru-por-maria-balarin/
- Balarin, M. (2015b). The
Default Privatization of Peruvian Education and the Rise of Low-fee Private
Schools: Better or Worse Opportunities for the Poor? Recuperadode: http://repositorio.minedu.gob.pe/bitstream/handle/123456789/3633/The%20Default%20Privatization%20of%20Peruvian%20Education%20and%20
the%20Rise%20of%
20Low-fee%20Private%20Schools%20Better%20or%20Worse%20Opportunities%20for%20the%20Poor.pdf?sequence=1&isAllowed=y
- Balarin, M. (2015c). Las
múltiples formas y efectos de la participación del sector privado en la
educación. Balance de Investigación.
Lima: Proyecto FORGE y Grupo de Análisis para el Desarrollo
(GRADE). Recuperado de: https://www.grade.org.pe/publicaciones/las-multiples-formas-y-efectos-de-la-participacion-del-
sector-privado-en-la-educacion/
- Balarin, M. (2016). La privatización
por defecto y el surgimiento de las escuelas privadas de bajo costo en el Perú.
¿Cuáles son sus consecuencias? Revista de la Asociación de Sociología de la
Educación (RASE), 9 (2), pp. 181-196. Recuperado de: https://www.grade.org.pe/publicaciones/la-
privatizacion-por-defecto-y-el-surgimiento-de-las-escuelas-privadas-de-bajo-costo-en-el-peru-cuales-son-sus-consecuencias/
- Cuenca, R. (2013). La
escuela pública en Lima Metropolitana. ¿Una institución en extinción? Revista
Peruana de Investigación Educativa, (5), pp. 73-98. Recuperado de: http://repositorio.iep.org.pe/bitstream/IEP/743/2/Cuenca_La_escuela_publica_en_Lima_Metropolitana.pdf
- Duryea, S. & Robles, M.
(2016). Realidades y expectativas. Pulso social de América Latina y el Caribe
2016. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de: https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Pulso-social-de-Am%C3%A9rica-Latina-y-el-Caribe-2016-Realidades-y-perspectivas.pdf
- Fontdevila, C., Marius, P.,
Balarin, M. & Rodríguez, M. F. (2018). Educación privada de ‘bajo coste’ en
el Perú: un enfoque desde la calidad. Bruselas: Internacional de la Educación.
Recuperado de: http://disde.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/5741
- Ministerio de Educación del
Perú (2017). El Perú en PISA 2015.
Informe nacional de resultados.
Recuperado de:http://umc.minedu.gob.pe/wp-content/uploads/2017/04/Libro_PISA.pdf
- Ministerio de Educación del
Perú. Portal Web “Identicole”. Recuperado de: http://identicole.minedu.gob.pe/escuela-privada-informal.pdf
- Ministerio de
Educación de Perú (2018). Resolución Ministerial n°
613-2018-MINEDU, que aprueba la publicación de la Exposición de Motivos del
proyecto de Reglamento de Instituciones Educativas Privadas de Educación
Pública. Recuperado de: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/228768/RM_N613-2018-MINEDU.PDF
- Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2018a). PISA 2018: Insights and
Interpretations. Recuperado de: https://www.oecd.org/pisa/PISA%202018%20Insights%20and%20Interpretations%20FINAL%20PDF.pdf
- Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2018b). Results from PISA 2018.
Country Note: Peru. Recuperado de: https://www.oecd.org/pisa/publications/PISA2018_CN_PER.pdf
- Rivera del Águila, D. (25 de
junio de 2020). Publicación en su estado de Facebook. Recuperado de: https://facebook.com/driveradelaguila
Fecha de presentación:
02-10-20
Fecha de aceptación:
02-11-20