López Aburto, Y. R., & Nicolás de la Cruz, J.
V. (2020). La eliminación de la inmunidad parlamentaria, ¿la decisión más
acertada?. Lumen, 16(2), 261-275. https://doi.org/10.33539/lumen.2020.v16n2.2307
RESUMEN: Como parte de la Reforma
Política impulsada por el gobierno de Martín Vizcarra, se propuso la
reforma de la Inmunidad Parlamentaria
al ser una prerrogativa institucional muy criticada. Yatendiendoala presión popular, en julio de
2020 el Congreso de la República aprobó en primera votación la eliminaciónde la inmunidad de los congresistas, y la
de otros funcionarios. Para que la eliminación de la inmunidad parlamentaria se
haga efectiva, se requiere de una segunda votación que se llevará a cabo en el
2021.En ese sentido, es propósito
del presente artículo analizar si la eliminación de esta garantía
constitucional resulta ser la decisión más acertada para nuestra democracia
constitucional.
PALABRAS
CLAVE: Derecho Constitucional,
Inmunidad Parlamentaria, reforma constitucional, eliminación de la inmunidad
parlamentaria. ABSTRACT: As a part of the political
reform promoted by the government of Matín Vizcarra, it was proposed the reform
of Parliamentary Immunity, because it is an institutional prerogative
criticized. Attending to the popular pressure, in july 2020 the Parliament
approved in the first vote the removal of parliamentary immunity of the members
of the parliament and other officials. To make effective the removal of
parliamentary immunity it requires a second vote, that will take place in 2021.
In that way, the purpose of this article is to analyze if the removal of this
constitutional guarantee is the best decision for our constitutional democracy.
KEY
WORDS: Constitutional Law, Parliamentary
Immunity, constitutional reform, removal of parliamentary immunity. INTRODUCCIÓN Dentro de nuestro
ordenamiento jurídico se prevén algunas prerrogativas que sirven como garantía
para salvaguardar la independencia y el correcto funcionamiento de nuestras
instituciones frente a las injerencias de otras. Una de estas prerrogativas es
la inmunidad parlamentaria. Esta es una garantía institucional que tiene como
finalidad la protección de la función congresal y del Poder Legislativo,de manera que los congresistas, ante procesos
que tengan un trasfondo político, no puedan ser procesados y/o detenidos
durante el ejercicio de sus funciones.
Esta prerrogativa, sin
embargo, ha sido objeto de constantes críticas por el uso inadecuado por parte
del Congreso, por lo que se ha visto la necesidad de plantear una reforma en
torno a ella. Para la reforma constitucional de la inmunidad parlamentaria se
han propuestos dos alternativas: realizar una reforma propiamente dicha o
retirarla de nuestro ordenamiento jurídico. Las opiniones en torno a estas dos
propuestas están divididas, por ello resulta necesario el estudio y análisis de
los alcances y contenido de esta institución parlamentaria, así como de su
aplicación práctica, a fin de determinar si en el Perú del siglo XXI todavía se
encuentra vigente.
En el presente artículo,
realizaremos un análisis de las reformas planteadas en torno a la inmunidad
parlamentaria, como la propuesta aprobada en una primera votación que elimina
la inmunidad parlamentaria y reduce las prerrogativas de otros funcionarios.
Para ello, realizaremos una previa indagación en sus orígenes, y su tratamiento
jurídico interno; mencionaremos seguidamente su aplicación práctica en nuestro
país, a través del análisis de casos en los que esta figura fue mal utilizada y
que generaron un rechazo popular, lo que supuso se plantee propuestas de
reforma en torno a ella, las cuales serán presentadas, recurriendo, además, al
derecho comparado; y, finalmente presentaremos nuestra postura en torno a esta
reforma, proponiendo además criterios que se deben tener en cuenta en aras de
lograr una reforma integral.
Orígenes de la Inmunidad
Parlamentaria En la historia reciente, los
orígenes de la inmunidad parlamentariase remontan al Parlamento de la Inglaterra medieval, donde se
desarrollaron dos tradiciones practicadas por los miembros del parlamento para
hacer frente al poder autoritario del Rey. Así, surgieron el “freedom of
speech” y el “freedom from arrest”.
El “freedom of speech” era
una prerrogativa de los miembros del parlamento para debatir y deliberar los
asuntos de su competencia con total libertad, sin tener que preocuparse por la
intervención del Rey; por su lado, el “freedom from arrest” suponía la
imposibilidad del monarca de ordenar la privación de la libertad de los
miembros del parlamento por asuntos de carácter civil, sobre todo cuando estos
se encontraban trasladándose desde o hacia el Parlamento. Esta segunda
prerrogativa, “freedom from arrest”, dejó de tener vigencia cuando en
Inglaterra se abolió la prisión por deudas. Caso contrario, el “freedom of
speech” aún se sigue practicando en la mayoría de países, aunque con ciertas
variaciones. (Comisión de Venecia, 2014, p. 5).
La Revolución francesa de
1789 trajo consigo cambios importantes para el sistema parlamentario. La
Asamblea Nacional francesa declaró que “the person of each deputy shall be
inviolable”. De esa manera, la Asamblea confirió a los parlamentarios una
prerrogativa amplia para que no sean objeto de cualquier tipo de acciones
judiciales que se pudieran promover en su contra. Empero, con el tiempo, los
casos de flagrante delicto se establecieron como una excepción, y se le dio a
la Asamblea la competencia para levantar la inmunidad parlamentaria en tales
supuestos. (Comisión de Venecia, 2014, p. 5).
En el parlamentarismo inglés
se dieron los primeros bosquejos para la institución de la inmunidad
parlamentaria, pero fue en el parlamentarismo francés que se establecieron las
bases del modelo que predomina hoy en día.
Siendo así, en los sistemas
parlamentarios actuales podemos identificar dos categorías de la Inmunidad
Parlamentaria: la inviolabilidad y la inmunidad en sentido estricto. La primera
categoría contempla una amplia protección de los parlamentarios respecto de los
votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones; mientras que la
segunda categoría consiste en que los miembros del parlamento no pueden ser
detenidos ni procesados por la supuesta comisión de delitos sin el
consentimiento previo del Parlamento. (Comisión de Venecia, 2014, p. 4).
Hay un consenso sobre el
tratamiento jurídico y práctico de la inviolabilidad; se reconoce su
importancia como garantizador de la función parlamentaria, y en la mayoría de
países esta es absoluta y no puede ser levantada. Por el contrario, se ha
generado un debate respecto de la inmunidad en sentido estricto, por la forma
en la que ha venido siendo aplicada en muchos países. Se considera que ha
pasado de ser una prerrogativa propia de la función parlamentaria a ser un
privilegio personal de los miembros del parlamento, por lo que muchas voces
consideran debe suprimirse. Tratamiento jurídico interno
de la Inmunidad Parlamentaria Primero que todo, es
importante señalar que según expresó el Tribunal Constitucional, mediante
sentencia Exp. N° 00026-2006-PI/TC, la inmunidad parlamentaria constituye una
garantía institucional del Parlamento, pues está destinada a la protección de
la función congresal y del propio Poder Legislativo. En ese sentido, no puede
ser concebida como un derecho subjetivo de los congresistas. (fundamento 15)
La Constitución Política del
Perú de 1993, en su artículo 93°, contempla a la Inmunidad Parlamentaria en sus
dos vertientes. Sobre la prerrogativa de la inviolabilidad de opinión y voto
expresa que los congresistas “no son responsables ante autoridad ni órgano
jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de
sus funciones”; y sobre la inmunidad en sentido estricto, o “inmunidad
parlamentaria” como coloquialmente se la conoce, sostiene que los congresistas
“no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de
la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante (…)”.
Dadas las intenciones del
presente artículo de investigación, corresponde hacer un análisis sobre la
inmunidad en sentido estricto para determinar sus alcances y los supuestos que
conllevan a su levantamiento.
El artículo 16 del
Reglamento del Congreso expresa que la “inmunidad parlamentaria” solo opera
respecto de las acciones judiciales de carácter penal que se promuevan en
contra de los congresistas, por tanto, las causas civiles y administrativas
quedan excluidas del alcance de esta prerrogativa. Asimismo, dada la naturaleza
misma de esta institución, solo comprende a los delitos comunes, siendo que
para los delitos funcionales está la figura de la acusación constitucional
prevista en el artículo 99° de la Constitución (STC Exp. N° 00013-2009-AI/TC,
fundamento 36).
Esta prerrogativa además es
de carácter temporal, tiene vigencia desde la proclamación del congresista como
tal por el Jurado Nacional de Elecciones (STC Exp. N° 26-2006-AI/TC, fundamento
hasta un mes después de haber cesado en sus funciones.
Del texto de la Constitución
se extrae que en la legislación peruana hay dos tipos de inmunidad en sentido
estricto o “inmunidad parlamentaria”: la inmunidad de arresto y la inmunidad de
proceso.
La inmunidad de arresto
impide que los congresistas sean detenidos o encarcelados sin previa
autorización del congreso, en razón de los procesos penales iniciados antes de
ser proclamados congresistas o después de ello, pero siempre que el pedido sea
dentro del periodo establecido por ley. Sobre esta prerrogativa, mediante
informe titulado “Inmunidad Parlamentaria, breve análisisde esta prerrogativa”, Proética ha
identificado algunos vacíos legales respecto del procedimiento de levantamiento
de la inmunidad de arresto que no han sido regulados ni por el Reglamento del
Congreso ni por el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias;
situación que “han generado incertidumbre y decisiones distintas respecto de
cómo se deben tramitar estos pedidos dentro del Congreso” (2019, p. 12). A
partir del caso del congresista Edwin Donayre, la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso mediante Informe de Opinión Consultiva 02-2018-2019,
refirió que el levantamiento de la inmunidad de arresto sigue el mismo
procedimiento que el de la inmunidad de proceso, y que para aprobar el pedido
es necesario una sentencia firme.
Por otro lado, la inmunidad
de proceso impide que se inicie un proceso penal contra un congresista sin
previa autorización del congreso, y dentro del plazo establecido por ley. No
importa el momento en el que ocurrieron los hechos, sino que el pedido del
levantamiento de la inmunidad se haga dentro del ejercicio del cargo como
congresista. Además, esta prerrogativa no contempla a los procesos iniciados
antes de la proclamación del congresista, por lo que pueden seguir su curso
normal; sin embargo, en tal supuesto los congresistas aún mantienen su
inmunidad de arresto. (STC Exp. N° 00026-2006-PI/TC, fundamento 29)
Los casos de delito flagrante
suponen una excepción a estas garantías parlamentarias. Según el artículo 93°
de la Constitución, cuando un congresista es sorprendido cometiendo algún
ilícito penal, este podrá ser detenido y deberá ser puesto a disposición del
Congreso, o de la Comisión Permanente cuando el primero esté en receso, dentro
de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no el levantamiento de su
inmunidad para ser enjuiciado o privado de su libertad.
Sobre el levantamiento de la
Inmunidad Parlamentaria En el Perú, el Congreso de
la República es el órgano que tiene la competencia para levantarla inmunidad de los congresistas. Esta es
una práctica que tienen la mayoría de los países al ser la inmunidad
parlamentaria una garantía institucional que históricamente ha buscado proteger
al Parlamento respecto de la intervención de los otros poderes sobre sus
funciones. Solo Chile y Andorra le han cedido esta competencia a la Corte de
Apelaciones, y La República de Chipre, a la Corte Suprema. (Comisión de
Venecia, 2014, pp. 21- 22)
El procedimiento para el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria se encuentra regulado en el
artículo 16 del Reglamento del Congreso, así como en los artículos 452° y 453°
del Código Procesal Penal. Este se inicia cuando el juez a cargo del proceso
contra un congresista solicita, de oficio o a pedido del fiscal, el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria ante la Corte Suprema de Justicia
(CSJ). La CSJ evalúa el pedido y de estar conforme lo remite al presidente del
Congreso de la República, quien, a su vez, dentro de las 24 horas siguientes,
deriva el pedido a la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria. Sin
pronunciarse sobre el fondo, la Comisión califica la solicitud del Poder
Judicial y decide si la admite o no; de admitirse, y previo descargodel congresista imputado, la Comisión elabora
un dictamen recomendando al Pleno del Congreso declare procedente o
improcedente el levantamiento de la inmunidad. El Pleno del Congreso debate el dictamen
enviado, escucha al acusado, y realiza la votación correspondiente; siendo que,
si se obtiene como votos a favor la mitad más uno del número legal de
congresistas, se aprueba el levantamiento de la inmunidad o, en su defecto, se
archiva. Finalmente, la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria
comunica a la Corte Suprema de Justicia la decisión del Pleno del Congreso.
El levantamiento de la
inmunidad en sentido estricto supone una decisión política. Cuando se presenta
un pedido de levantamiento de la inmunidad parlamentaria el Congreso solo debe
evaluar la existencia de motivaciones de índole política, racial, religiosa o
de otra naturaleza discriminatoria (artículo 16.2 del Reglamento del Congreso)
que pretendan perturbar el correcto funcionamiento de la función congresal, siendo
que cuando no se identifiquen tales motivos en las acusaciones, el Congreso
debe levantar la inmunidad del congresista imputado. (STC Exp.
00006-2003-AI/TC, fundamento 5). Se entiende entonces que por regla general se
debe aprobar el levantamiento de la inmunidad, siendo la excepción los casos en
los que se identifiquen móviles extrajurídicos en las acusaciones.
El problema radica
precisamente en la evaluación que hace el Congreso respecto de los pedidos de
levantamiento de la inmunidad. En la práctica, se han dado muchos casos en los
que el Congreso asume el papel de juzgador y evalúa si existen suficientes
medios probatorios que acrediten la comisión del delito del congresista
acusado, supeditando su decisión a tales consideraciones.
Sobre la aplicación de la
Inmunidad Parlamentaria en el Perú Los casos en los que se han
solicitado el levantamiento de la inmunidad parlamentaria en nuestro país han
sido muy controversiales, ya que en los diversos periodos legislativos el Poder
Judicial ha presentado diversos pedidos para que se levante esta prerrogativa,
pero solo un porcentaje muy reducido de estos han sido aprobados.
En mayo de 2019, el entonces
presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar, en una entrevista que
brindó a RPP señaló que entre los periodos legislativos de 1995 al 2020, se
habían presentado, aproximadamente, 110 pedidos de levantamiento de inmunidad
parlamentaria, pero solo el 10% de estas habían sido aceptadas. Declaraciones
que por supuesto generaron en la población un rechazo aún mayor sobre esta
prerrogativa constitucional.
Pero, ¿qué tan cierta es
esta declaración? Para poder tener una idea podemos tomar como referencia el
informe “Inmunidad Parlamentaria, breve análisis de esta prerrogativa”
elaborado por Proética. De la información solicitadaal Congreso, precisóque en el períodolegislativode 2006 al 2011, de las 16 solicitudes presentadas, tres no fueron
revisadas ni discutidas, y solo 4 fueron aprobadas por la Comisión de
levantamiento de Inmunidad parlamentaria y remitidas al Pleno del Congreso, las
cuales, sin embargo, al no ser incluidas en la agenda terminaron por ser
archivadas. En el periodo 2011-2016, de los 14 pedidos presentados, 7 fueron
aprobados por la Comisión y remitidas al Pleno del Congreso, de los cuales solo
fueron aprobados 3. Por último, en el periodo 2016 al 2019, se han presentado
10 solicitudes, 4 de estas fueron desaprobadas y 4 aprobadas en la Comisión
encargada, y remitidas al Pleno del Congreso.
Días después de las
declaraciones de Salvador del Solar, la periodista Carla Díaz realizó una publicación
para Ojopúblico en el que detalló que desde 1995 al 2019 se han presentado 88
pedidos de levantamiento de inmunidad parlamentaria. En el periodo de 1995 al
2000, se presentaron 17 pedidos, siendo solo aprobado el requerimiento contra
Javier Noriega Febres del partido político Frepap. Durante el periodo de 2001
al 2006, de las 41 solicitudes de levantamiento de inmunidad parlamentaria,
solo fueron aprobadas 2. En el periodo de 2011 al 2016, de los 12 pedidos
presentados solo fueron aprobadas 3. Por último, en el periodo de 2016 al 2019,
se presentaron 8 pedidos.
Los datos antes señalados
sirven para confirmar que del total de solicitudes presentadas por el Poder
Judicial para levantar la inmunidad de los congresistas, solo un reducido
número de estas han sido aprobadas.
Ahora bien, en el grupo de
las solicitudes presentadas por el Poder Judicial para que aprueben el
levantamiento de la Inmunidad parlamentaria, podemos destacar algunos casos en
los que se pueden denotar el mal manejo de esta esta figura.
Caso Betty Ananculi Gómez En un reportaje emitido por
el programa dominical Cuarto Poder, en abril de 2018, se reveló que la
congresista de Fuerza Popular por la región Ica consignó información falsa en
la hoja de vida que presentó ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Según
el reportaje, ella consignó que entre los años 2011 y 2013, cursó la carrera de
Administración de Negocios Internacionales en el Instituto Alas Peruanas de
Ica, sin embargo, los certificados de estudios presentados habían sido
presuntamente adulterados.
En setiembre del mismo año,
el Poder Judicial presentó el pedido de levantamiento de inmunidad
parlamentaria ante la Comisión encargada, para investigarla por el presunto
delito de falsificaciónde documentos y
uso de documentos públicos falsos en agravio del Estado. Sin embargo, y a pesar
de que la secretaría técnica de la Comisión de levantamiento de Inmunidad
Parlamentaria había recomendado declarar procedente el pedido, la Comisión,
integrada en su mayoría por congresistas de Fuerza Popular, archivó el pedido.
A principios de junio de
2019, el Poder Judicial volvió a solicitar se le levante la inmunidad
parlamentaria por el presunto delito de falsa declaración en procedimiento
administrativo y falsedad genérica, presentado como nuevos hechos la
declaración de los docentes, consignada en los documentos de estudio que había
presentado la congresista, quienes aseguraron no haber tenido a Ananculi como
alumna en el referido instituto. Esta vez la secretaría técnica recomendó se
declare improcedente el pedido, lo que fue aprobado por mayoría el 19 de junio
de ese mismo año, declarando así improcedente el pedido del Poder Judicial.
Caso Edwin Donayre Gotzch En el 2016, Edwin Donayre
fue elegidocomo congresista por el partido
político Alianza parael Progreso
(APP), sin embargo, no llegó a concluir su periodo, ya que en el 2019 el Pleno
del Congreso aprobó se le levante la inmunidad parlamentaria por pesar sobre él
una condena de 5 años de pena privativa de libertad.
En agosto de 2018, la
Segunda Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Lima lo sentenció a
cinco años y seis meses, por encontrarlo responsable por el delito de peculado
en agravio del Estado. Según las investigaciones, cuando el ahora excongresista
ejercía el cargo de jefe de la Región Militar del Sur, se habría apropiado de
grandes cantidades del combustible, de ahí que el caso fue conocido como
“Gasolinazo”.
En setiembre de ese año, el
Poder Judicial solicitó se le levante la inmunidad parlamentaria para que se
ejecute la condena de prisión, pero, un mes después la Comisión de
Levantamiento de Inmunidad devolvió la solicitud, señalando que no se había
precisado qué tipo de inmunidad se pedía levantar (inmunidad de proceso o
inmunidad de arresto), y que al tratarse de una sentencia de primera instancia
este no era suficiente para aprobar el levantamiento de la prerrogativa
constitucional.
En noviembre, el Poder
Judicial reiteró la solicitud señalando que, una sentencia se ejecuta conforme
a sus propios términos. La Comisión solicitó una opinión consultiva a la
Comisión de Constitución a fin de que se precise si se requería o no una
sentencia firme para que se levantela
inmunidad de arresto, ya que el congresista había presentado un recurso de nulidad.
Muchos congresistas criticaron esta decisión por considerarla innecesaria, ya
que se acordó que se esperaría dicho pronunciamiento para resolver el caso. La
Comisión de Constitución, recién el febrero de 2019, a través de la Opinión
Consultiva 02-2018-2019 se pronunció señalando que en este tipo de casos
"lo coherente normativa y constitucionalmente es que la condena sea firme”
(p. 23), por lo que recomendaron se solicite al Poder Judicial precise la
situación del congresista.
Es recién el 2 de abril de
2019 que la Comisión decidió por unanimidad admitir a trámite el pedido, y el 5
de abril, el congresista con su abogado se presentó ante la Comisión para
ejercer su derecho a la defensa. Semanas después, el 29 de abril, la Sala
Suprema Penal Permanente del Poder Judicial confirmó en última instancia la
sentencia de primera instancia y ordenó que cumpla 5 años de prisión efectiva.
Teniendo en cuenta esta
sentencia, y la presión popular, el 2 de mayo de 2019, con 102 votosa favor, el Pleno del Congreso de la
República aprobó levantarle la inmunidad parlamentaria, y el Poder Judicial
ordenó su captura inmediata, sin embargo, cuando la Policía inició su búsqueda
no lograron ubicarlo en su hogar.
Por varios meses el paradero
del congresista fue desconocido, llegando inclusive a ser incluido, por el
Ministerio del Interior, en la lista de personas buscadas, ofreciéndose una
recompensa por su ubicación de más de 100,000 mil nuevos soles. Finalmente, el
30 de octubre fue capturado por la policía en Puente Piedra.
Caso Carlos Raffo Arce En el 2004, Carlos Raffo fue
acusado de haber recibido dinero de Vladimiro Montesinos, como parte de la
campaña de reelección del expresidente Alberto Fujimori, por ello se le imputó
el delito de peculado en agravio del Estado, por lo que se solicitó se le
imponga 5 años de pena privativa de libertad.
En diciembre de 2008, la
Cuarta Sala Penal Especial de la Corte Superior de Lima emitió un auto en el
que señaló que existían suficientes pruebas para iniciar juicio contra el ya
entonces congresista por el partido Alianza por el Futuro. Él dedujo una
excepción de naturaleza de acción por tener la condición de congresista,
excepción que fue declarada infundada, y se solicitó que se le levante la
inmunidad parlamentaria.
En marzo de 2009, fue
declarado reo contumaz, por las reiteradas inasistencias a las audiencias, y se
dispuso su captura para que sea conducido a la sede de la Sala Penal Especial y
participede la audiencia. Esta
resolución, sin embargo, fue declarada nula, y se ordenó que se formalice la
solicitud de levantamiento de inmunidad parlamentaria.
El Poder Judicial presentó
la solicitud en marzo de 2010, la misma que fue declarada improcedente el 10 de
junio del mismo año. La Comisión de Levantamiento de inmunidad parlamentaria
señaló que, de la evaluación del caso no se podía advertir la existencia de una
motivación estrictamente legal, sino que por el contrario el caso tenía un
trasfondo político, ya que el proceso del autor del delito ya había sobreseído,
por lo que no se podía seguir investigando a Carlos Raffo, ya queél fue acusado como autor primario;
además que no existía una conducta rebelde por parte de Carlos Raffo. Señaló,
además, que el órgano judicial sabiendo que él ostentaba una prerrogativa
constitucional ordenó su detención, contraviniendo el procedimiento establecido
en la Constitución para estos casos. (Tacuche, 2017, pp 29-31)
La decisión de archivar o
declarar improcedente los pedidos de levantamiento de inmunidad parlamentaria
en los casos antes mencionados no fueron bien recibidas por la ciudadanía, ya
que consideraron que esta prerrogativa era mal utilizada por los congresistas
para de alguna manera blindarse y no ser investigados o privados de su
libertad. De igual manera, la demora de la Comisión para resolver los pedidos
generó una desconfianza aún mayor en los ciudadanos, quienes llegan a confundir
esta garantía institucional como una forma de impunidad, desvirtuándose así el
propósito de esta prerrogativa.
Incluso, en una encuesta
realizada en noviembre de 2019, por El Comercio e Ipsos, el 78% de los peruanos
consideró que los congresistas no deberían gozar de inmunidad parlamentaria. De
igual manera, el 80% de la población de Lima estaba de acuerdo con que se
elimine esta prerrogativa; y el 12% consideraba que debía reformarse la
inmunidad parlamentaria, en el sentido de que sea otro órgano el que decida si
procede o no levantarla.
Propuestas de reforma de la
Inmunidad Parlamentaria En el 2018, se iniciaron una
serie de reformas en nuestro país. La primera de ellas fue el referéndum en el
que se les consultó a los ciudadanos sobre la reforma al Consejo Nacional de la
Magistratura, la no reelección inmediata de congresistas, el financiamiento
público a los partidos políticos y el retorno a la bicameralidad. Después, en
diciembre, el Ejecutivo creó la Comisión de Alto Nivel para la Reforma
Política, con la finalidad de presentar una serie de propuestas para fortalecer
y mejorar las instituciones del sistema democrático y del Estado Constitucional
de Derecho. Esta Comisión presentó su informe final en marzo de 2019, en el que
incluyó 12 proyectos de reformas, siendo uno de ellos la reforma de la
inmunidad parlamentaria. (Proética, 2019, p. 26) Las propuestas de reforma de
esta prerrogativa son dos muy marcadas. La primera consiste en mantener la
inmunidad parlamentaria pero que sea otro órgano distinto al congreso el que
decida si procede o no levantar esta prerrogativa, y la segunda propuesta
plantea su eliminación.
Propuesta de revisión por
parte de un órgano distinto al Congreso En un primer momento esta
propuesta fue presentada por el Poder Ejecutivo, dentro de los12 proyectos de reformas elaborados por la
Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Así, con el proyecto Ley Nº
4192-2018-PE, se propuso que ya no sea el Congreso el que decida el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria, sino la Corte Suprema de Justicia.
Esta propuesta, sin embargo, en mayo de 2019, fue archivada por la Comisión de
Constitución.
El Ejecutivo reiteró esta
propuesta el 4 de junio de 2019, a través del Proyecto de Ley N° 4416- 2018-PE.
El Proyecto planteaba mantener la protección que brinda la Inmunidad
Parlamentaria en el ámbito penal, pero proponía que sea la Corte Suprema de
Justicia, y ya no el Congreso, el órgano encargado de evaluar las denuncias
contra los congresistas por delitos comunes, y en caso se verificara la
existencia de un sustento jurídico en las denuncias, sea esta misma la que se
encargue del procesamiento de los congresistas. Otros aspectos de este proyecto
estaban referidos a que se establezca un fuero especial en la Corte Suprema de
Justicia para los congresistas; y que el plazo para pronunciarse sobre los
pedidos sea de 30 días improrrogables.
Existieron, además,
propuestas presentadas por Acción Popular en las que plantean que seala Junta Nacional de Justicia y el Tribunal
Constitucional los órganos encargados de levantar esta prerrogativa
constitucional, mediante Proyecto Ley Nº 4882/2020-CR y Proyecto Ley Nº
4939/2020- CR, respectivamente.
Podría resultar atractivo
que sea un poder distinto al Poder Legislativo el encargado de levantar la
inmunidad parlamentaria de los congresistas por todos los cuestionamientos que
se le ha hecho al Congreso en el ejercicio de dicha tarea, pero, ¿qué tan
factible sería esta opción? Si tomamos en cuenta los proyectos ley que proponen
que sea la Junta Nacional de Justicia o el Tribunal Constitucional los órganos
encargados de esta tarea es preciso mencionar que estos órganos
constitucionalmente autónomos ya cuentan con funciones determinadas por la
propia Constitución y sus leyes orgánicas. Entre las funciones propias de la
JNJ está nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a
los jueces y fiscales, y por su parte, el Tribunal Constitucional vela por la
defensa de la supremacía constitucional, por ello es considerado como el órgano
de interpretación y control constitucional. Por tanto, sumar una función más a
dichos órganos no sería lo más adecuado, ya que, como es en el caso del
Tribunal Constitucional esto conlleva a aumentar la carga procesal.
Por ello, tienen mayor peso
las razones que nos inclinan a sostener que esta competencia solo puede recaer
sobre el Poder Legislativo. Primero que todo, como ya se ha señalado, no se
debe olvidar que la inmunidad parlamentaria es una garantía institucional cuya
finalidad es proteger la función parlamentaria y a la institución misma de las
injerencias que los otros poderes puedan tener sobre ella. Delegar la
competencia sobre el levantamiento de la inmunidad parlamentaria a un ente
distinto, sería dejar al Parlamento a merced de sus verdugos.
Un ejemplo de lo dicho es
Chile. Como lo mencionamos párrafos supra, de conformidad con el artículo 61°
de la Constitución Política de Chile, la Corte de Apelaciones es la encargada
de autorizar el procesamiento o la privación de la libertad de los miembros de
sus cámaras. De la experiencia del parlamentarismo chileno, se tiene que la
Corte de Apelaciones no realiza un análisis sobre la existencia de motivaciones
extralegales de las acusaciones presentadas contra los miembros del parlamento,
sino que evalúa la existencia de indicios que determinen la culpabilidad del
imputado.(Canales & Loiseau, 1999, pp. 21-22) Dicha
práctica resulta cuestionable por ser contraria a la finalidad de la inmunidad
parlamentaria.
Propuesta de eliminación de
la inmunidad parlamentaria Otra de las propuestas de
reforma sobre esta prerrogativa es la de su eliminación. La primera propuesta
fue presentada en marzo de 2018, a través del Proyecto de Ley 2613/2017-CR por
la congresista Patricia Donayre Pasquel, con la finalidad de eliminar el tercer
párrafo correspondiente a la imposibilidad de ser investigados en procesos
judiciales. Este proyecto, que podría considerarse como radical, implicaba,
según Proética (2019), desaparecer la garantía procesal de las que gozaban los
parlamentarios como miembros del Poder Legislativo, y ser investigados,
procesados, sancionados y/o detenidos como cualquier ciudadano, bajo las reglas
establecidas en el Código Procesal Penal. (pp. 29-30)
Este año, dado el
exponencial rechazo popular a esta institución, durante la campaña electoral de
las elecciones congresales extraordinarias 2020, los diversos partidos o
agrupaciones políticas presentaron como parte de su plan de trabajo la reforma
de la inmunidad parlamentaria, planteando para tal propósito su eliminación. Se
presentaron alrededor de 14 Proyectos Ley con este mismo fin. Así, podemos
señalar los proyectos ley presentados por Somos Perú, Frente Popular Agrícola
del Perú (Frepap), quienes incluso plantearon la eliminación del antejuicio
político, Podemos Perú, Alianza para el Progreso (APP), entre otros.
Entre los países de la
Región se tiene que Colombia, Honduras, Panamá y Bolivia han eliminado la
inmunidad parlamentaria de sus textos constitucionales en los años 1991, 2003,
2004 y 2009, respectivamente (Proética, 2019, p. 19). Dado el tiempo que ha
transcurrido en cada uno de dichos países, se podría indagar sobre la
experiencia de cada uno, a manera de proyectar las consecuencias que la
eliminación de la inmunidad traería al Perú, sin olvidar, claro está, que cada
nación tiene una realidad distinta.
Análisis sobre la reforma de
la Inmunidad Parlamentaria aprobada en primera votación El primero de julio del
presente año, la Comisión de Constitución presentó un dictamen en el que
recomendó la aprobación de los proyectos de ley presentados por los distintos
partidos políticos, y propuso un texto sustitutorio. Dicho texto señalaba que
los procesos penales iniciados contra los congresistas por delitos comunes
cometidos durante el ejercicio de su función eran competencia exclusiva de la
Corte Suprema. Este dictamen fue sometido a votación dos días después, no
alcanzando los 87 votos que se requerían para su aprobación. Frente a esta
decisión del Congreso, el presidente Martín Vizcarra anunció, para el 2021, un
referéndum para eliminar la inmunidad parlamentaria.
Después de este anuncio, el
presidente del congreso, Manuel Merino, convocó a una sesión extraordinaria. En
esta nueva sesión se debatió un nuevo texto sustitutorio elaborado por la
Comisión de Constitución el 4 de julio; sin embargo, fue presentado un texto
distinto al original, ya que se incluía la reducción de prerrogativas
constitucionales al presidente, los ministros de Estado, los magistrados del
Tribunal Constitucional, y los jueces y fiscales supremos. Así, el texto
planteaba la modificación de los artículos 93, 99, 117, 161 y 201 de la
Constitución. Finalmente fue aprobado con 111 votos a favor y 14 en contra.
Esta noticia fue considerada
por algunos como una decisión histórica; sin embargo, también fue muy
criticada, ya que consideraban que el texto sustitutorio aprobado no se había
discutido en la Comisión de Constitución ni mucho menos en el Pleno del
Congreso, tampoco se había tenido en cuenta la opinión de expertos en el tema,
por ello algunos constitucionalistas se atrevieron a señalar que podía ser
declarada como inconstitucional por la forma, y que al haber reducido
prerrogativas de otros entes del Estado vulneraría la autonomía de estos.
El primero en cuestionar la
decisión del Congreso fue el presidente Martín Vizcarra, quien en sus declaraciones
a los medios de comunicación señaló que para él se vulneró el debido proceso, y
el texto finalmente aprobado adolece de vicios de inconstitucionalidad. Por
ello, considera que podría tratarse de un artificio para que al ser declarado
inconstitucional siga manteniéndose la inmunidad parlamentaria, distorsionando
así la finalidad de la reforma constitucional planteada. Por su parte, la
presidenta del Tribunal Constitucional, Marianella Ledesma, también en
declaraciones a los medios de comunicación, cuestionó que el texto sustitutorio
haya sido aprobado sin antes haberse analizado y discutido a profundidad, ya
que sostiene que dicha reforma vulnera la autonomía de los magistrados y los
jueces, así como el modelo democrático de nuestro país, por lo que aseguró que
en caso sea aprobado en la segunda votación está la posibilidad de recurrir a
órganos internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con
la finalidad de resguardar la autonomía de los magistrados.
Algunos expertos en materia
constitucional también se han pronunciado alegando su inconstitucionalidad.
Así, en declaraciones para RPP, Urviola Hani, expresidente del Tribunal
Constitucional, advirtió que, al no haberse respetado un procedimiento
adecuado, la reforma aprobada deviene en inconstitucional por la forma, por lo
que de ser aprobada en una segunda votación podría demandar su
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Señala, además, que la
motivación por la que se decidió aprobar esta reforma constitucional responde a
una meramente política y no jurídica. Por su parte, el abogado
constitucionalista, Omar Cairo, en declaraciones también para RPP, señala que
la reforma aprobada es pasible de que sea declarada parcialmente
inconstitucional, ya que para él solo es válida la modificación del artículo 93
de la Constitución, y no la de los artículos 99, 117, 161 y 201, modificaciones
que no formaron parte del texto que se sometió a votación.
Ahora bien, la reforma
constitucional de la inmunidad parlamentaria tal como fue aprobadafue tergiversada, ya que, si hacemos un
análisis del texto sustitutorio aprobado, este incluyó modificaciones de otros
artículos de la Constitución que no fueron incluidos en los proyectos ley
presentados por el Ejecutivo ni tampoco en los presentados por los diversos
partidos o agrupaciones políticas, así como tampoco fueron discutidos a
cabalidad. Las reformas constitucionales requieren de una deliberación profunda
para analizar todas las aristas y consecuencias que se podrían suscitar en torno
a esa reforma. Si bien la eliminación de esta prerrogativa formó parte de la
campaña electoral de la gran mayoría de los partidos, finalmente parecería que
fue aprobada por la presión popular sin tener en cuenta que, si vuelve a ser
aprobada en la segunda votación pendiente, podría ser pasible de una demanda de
inconstitucionalidad. Sin duda, se perdió la oportunidad de lograr una reforma
que tuviese como finalidad una mejor regulación de esta prerrogativa.
Opinión A lo largo del presente
artículo se han expuesto y ejemplificado razones que justificarían la
eliminación de la “inmunidad parlamentaria” como prerrogativa institucional. La
tendencia a nivel mundial también se orienta a la supresión de esta institución
jurídica. Empero, debemos tener presente que esta es una decisión que compete a
cada nación, y antes de tomar una decisión radical motivada por pasiones del
momento, resulta necesario conocer también los argumentos que justificarían el
mantener la inmunidad en sentido estricto.
Se dice que los argumentos
históricos que dieron origen a la “inmunidad parlamentaria”, como la división
de poderes en sentido estricto y la lucha de legitimidad entre los poderes del
Estado, ya no están vigentes en tiempos donde predominan los Estados
democráticos y de derecho, pues si bien se reconoce la independencia de cada
uno de ellos, existen pesos y contrapesos que hacen difícil la presión de los
otros poderes respecto del Poder Legislativo. Al respecto, nuestra historia
política nos demuestra que lo alegado no es del todo cierto. A diferencia del
sistema parlamentarista del Reino Unido, donde el Prime Minister (jefe de
gobierno) es el representante del partido político con mayoría parlamentaria en
the House of Commons, en el sistema presidencialista peruano no siempre hay
coincidencia de partidos entre el presidente de la República y la bancada
mayoritaria del Congreso, siendo que estos últimos constituyen la oposición del
gobierno de turno. En ese sentido, vemos que aún en tiempos de democracia,
existe esta confrontación entre poderes. Por ello, la inmunidad parlamentaria
viene a ser una prerrogativa necesaria para garantizar el correcto
funcionamiento del Congreso de la República.
En su mayoría, las críticas
se centran en la forma en cómo nuestros representantes legislativos han venido
aplicando esta prerrogativa institucional. No se puede negar que bajo el
argumento de la defensa de la autonomía congresal muchos congresistas han
pretendido utilizar esta prerrogativa como un privilegio personal. Pero cierto es
también que el actuar de las personas no determina la inutilidad de una
institución jurídica. Por ello consideramos que la “inmunidad parlamentaria” es
merecedora de ser reformada, mas no de ser eliminada. Con una modificación
integral de esta inmunidad se puede asegurar su adecuada aplicación por parte
de los congresistas, y seguiría cumpliendo con su finalidad.
Sumado a ello, cabe
mencionar que en los últimos años se han emitido ciertas normas que suponen una
restricción al mal accionar de los congresistas. Se tiene, por ejemplo, la Ley
N° 30906 que prohíbe la reelección inmediata de los congresistas, por lo que
terminado su periodo de cinco años, podrán ser enjuiciados o privados de su
libertad al igual que cualquier ciudadano; así como la Ley N° 31043 que impide
a los sentenciados en primera instancia postular a cargos públicos o ejercer
funciones públicas por la comisión de delito doloso, siendo que las personas
que se encuentren bajo tales supuestos no podrán ser congresistas, y en
consecuencia, no podrán aprovecharse de las garantías parlamentarias. En ese
sentido, la pregunta vendría a ser qué reformas se le puede hacer a la
“inmunidad parlamentaria”. Se tiene algunas observaciones respecto de los dos
tipos de inmunidad en sentido estricto que deben tomarse en cuenta para ser
regulados. Algunas ya las hemos mencionado como la existencia de vacíos legales
respecto de la inmunidad de arresto, y recogemos otras que fueron hechas por
David Dumet, en la disertación que brindó el 10 de octubre como parte de una
sesión académica organizada por el Taller de Derecho Constitucional de la
UNMSM, respecto de la celeridad del procedimiento de levantamiento de la
inmunidad, y sobre la eliminación de la extensión de esta prerrogativa hasta un
mes después de dejar el cargo de congresista, extensión que considera no tiene
fundamentos que la justifiquen.
Sin perjuicio de ello, y
para garantizar una reforma integral, podrían tomarse los criterios y
lineamientos planteados por la Comisión de Venecia (2014, p. 30) en su reporte
titulado “Report on the scope and lifting of parliamentary immunities”:
National rules on
parliamentary inviolability should:
be subject to limitations
laid down in law or parliamentary rules of procedure
be of a temporal nature, so
that proceedings can be brought at a later stage
be possible to lift,
following clear and impartial procedures
not protect against
preliminary investigations of the case concerned
not apply if the member is
caught in flagrante delicto
not apply to particularly
serious criminal offences
not apply to minor or
administrative offences.
Las normas nacionales sobre
la inviolabilidad parlamentaria deberían:
estar sujetas a limitaciones establecidas en
la ley o en las normas de procedimiento parlamentarios.
ser de naturaleza temporal,
de manera que los procesos judiciales puedan iniciarse terminado el ejercicio
del cargo como parlamentario.
ser posible de ser
levantada, siguiendo procedimientos claros e imparciales.
no alcanzar a las investigaciones
preliminares de la acusación.
no ser aplicable a los
miembros del parlamento atrapados en delito flagrante.
no ser aplicable a
infracciones penales consideradas graves.
no ser aplicable a
infracciones menores ni administrativas.
(Traducción nuestra).
Conclusiones Los argumentos a favor de la
eliminación de la inmunidad parlamentaria son legítimos; sin embargo, no son
suficientes para justificarla, pues responden a pasiones políticas que crean un
velo sobre esta institución.
La inmunidad parlamentaria
aún no ha perdido su vigencia. En un Estado social y democrático de derecho,
como el nuestro, lo más idóneo es que se evalúen también los argumentos que
abogan por su no supresión, y se recuerde su importancia como garantía
institucional del Congreso, y como un poder propio del Poder Legislativo que
contribuye al sistema de controles y equilibrios de poderes.
Debería reconsiderarse la
eliminación de la inmunidad parlamentaria, y en su defecto, buscar reformarla.
La existencia de vacíos en la regulación de esta figura da pie a que sea mal
utilizada por los congresistas. Frente a ello, debería darse una reforma
integral de esta institución en aras de regularizar su aplicación. Empero, la
competencia sobre el levantamiento de la inmunidad no puede ser delegada a un
órgano distinto al Congreso, pues se perdería en parte la finalidad protectora
de esta prerrogativa, protección sobre el Poder Legislativo frente a la
injerencia de los otros poderes. REFERENCIAS
Redacción RPP Noticias (6 de
julio de 2020). Martín Vizcarra: “Nos quieren tomar el pelo y que la
eliminación de la inmunidad se caiga por inconstitucional. Rpp. Noticias.
Recuperado de:
https://rpp.pe/politica/gobierno/martin-vizcarra-nos-quieren-tomar-el-pelo-y-que-la-
eliminacion-de-inmunidad-se-caiga-por-inconstitucional-noticia-1278011
Tacuche, R. (2017).
Inmunidad parlamentaria y corrupción en el Perú: Teoría del caso Carlos Raffo
(Tesis de grado). Universidad Cesar Vallejo, Lima, Perú. Recuperado de: http://repositorio.ucv.edu.pe/handle/20.500.12692/15340