PERSONA Y FAMILIA
Enero - Diciembre. 2021, N°10: pp. 63-84
DOI:
10.33539/peryfa.2021.n10.2484
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA
EN URUGUAY. UNA
APROXIMACIÓN A LOS PROGRAMAS CON METODOLOGÍA DE PROXIMIDAD.
CHILDREN
AND ADOLESCENTS PROTECTION POLICIES IN URUGUAY. AN APPROACH TO PROGRAMS WITH
PROXIMITY METHODOLOGY.
Victoria Lima Benitez
Investigadora independiente Montevideo, Uruguay
https://orcid.org/0000-0003-4029-4974
victorialima1991@gmail.com
Cómo
citar
Lima
Benitez, V. (2021). Políticas de protección a la infancia y adolescencia en
Uruguay. Una aproximación a los programas con metodología de proximidad. Persona
Y Familia, (10), 63-84. https://doi.org/10.33539/peryfa.2021.n10.2484
Resumen
El artículo se centra en el análisis de las políticas
de protección a la infancia y adolescencia en Uruguay, específicamente en tres
programas con metodología de proximidad; caracterizados por tener una modalidad
de intervención focalizada, por la territorialización, la
interinstitucionalidad y la cercanía, se analizarán las tensiones y los
desafíos que tienen estos programas atendiendo a si generan transformaciones
reales en las trayectorias de vida o si se trata de procesos de
individualización de la pobreza. En materia infancia y adolescencia, Uruguay es
uno de los Estados que ha ratificado la Convención Sobre los Derechos del Niño
y a nivel nacional se enmarca en el Código de la Niñez y Adolescencia por lo
que estas categorías deberían ser prioridad en la agenda política.
Ahora, ¿estos programas de protección a infancia y
adolescencia protegen o acaban siendo una especie de tutelaje?
Palabras clave: Políticas públicas, Programas
sociales, Estado, Infancia y Adolescencia.
Abstract
This
article is focused on the analysis of the children and adolescents protection
policies in Uruguay. Specifically, on three programs that are aimed at having a
focused intervention mode by territorialization, inter-institutionalism and
proximity. It will analyze the tensions and challenges of these programs,
taking into account whether they generate real transformations in life
trajectories or whether they are processes of individualization of poverty.
Uruguay’s State has ratified the Convention on the rights of the children and at
a nation level is framed under the code of childhood and adolescence, because
of this reason the category should be a priority of the political agenda.
Considering
this, do these children and adolescents protection policies protect them, or is
this just a type of tutoring?
Keywords:
Public policies, Social programs, State, Childhood and Adolescence.
INTRODUCCIÓN
Uruguay es un país que históricamente ha sido
caracterizado por tener un gran componente de intervencionismo estatal en
diferentes áreas. Una que resulta ser muy clara es la arena social y
específicamente gran presencia en lo que refiere a la conducción de las
políticas públicas en la cual los gobiernos son quienes las planifican y
diseñan. Se representan y enmarcan bajo un sistema de protección social híbrido
en el cual conviven políticas universales con políticas de corte focalizado
(Alegre y Filgueira, 2009).
En los primeros años del siglo XXI en diferentes
países de América Latina ocurre una especie de oleaje de gobiernos de
izquierda. Esta situación no fue ajena a Uruguay cuando en el año 2005 llega
por primera vez al gobierno el Frente Amplio, partido político que viene con
una novedosa agenda de gobierno estableciendo un punto de inflexión en el
tratamiento de la órbita pública. La matriz de protección social sufre grandes
transformaciones, y el aparato estatal despliega una batería de dispositivos
sociales en diferentes áreas y con diferentes poblaciones objetivos marcadas
por tramos de edad con la premisa de disminuir la brecha social que atravesaba
el país. Bajo esta coyuntura de
transformación es que se crean programas sociales con metodologías de
proximidad destinados al trabajo con la primera infancia, adolescentes y
núcleos familiares en situación de vulnerabilidad.
En el presente documento se realizará una aproximación
al análisis de la situación uruguaya en
materia de intervención pública desde el año 2005 a la actualidad, y
específicamente se intentará hacer un aporte en lo que refiere al estudio del
alcance y los desafíos de los programas de cercanía. Previamente se deberá
realizar un breve racconto histórico en materia de intervención pública en
Uruguay lo cual permitirá al lector tener un mayor entendimiento de la
situación local. Asimismo, se retomarán aportes actuales los cuales intentarán
dar cuenta de la situación en la que se encuentra la política pública en lo que
refiere a programas sociales destinados a: infancia, adolescencia y familia
dejando abierta la discusión acerca de los logros y dificultades de los mismos.
En un primer momento se definirán las políticas
públicas y sus características hasta llegar al concepto de política social
universal y focalizada. Desde allí, se pasará a un breve recorrido histórico,
desde mediados del siglo XX hasta la actualidad en Uruguay, presentando las peculiaridades de las políticas. Finalmente se presentarán
tres de las específicas dirigidas a infancia y adolescencia conectándolo con el
marco normativo tanto nacional como internacional que nos rige. Por último, se analizarán los desafíos y las tensiones actuales de programas sociales
dirigidos a familia, infancia y adolescencia.
Desde el comienzo, es menester definir la categoría
infancia, se partirá sosteniendo la multiplicidad de definiciones que tiene
este concepto al ser amplio y tautológico “… no representa una única definición
universal, sino que, por el contrario, se materializa en una multiplicidad de
realidades” (Ravetllat, 2015, p.1). La infancia como categoría social
representa a individuos sujetos de derecho a los cuales se debe proteger “Hoy
en día parece existir un acuerdo acerca de las características generales de la
infancia y sobre la necesidad de protección de la que, en parte, deriva la
discusión en relación con los derechos de los niños y su ejercicio” (González,
2011, p.17).
Para finalizar, se expondrán las conclusiones las
cuales intentarán dejar abiertas ciertas discusiones que podrán ser retomadas
en próximas publicaciones y/o investigaciones.
En cuanto al diseño que tendrá el artículo, será de
orden cualitativo y la técnica metodológica a utilizar será el análisis de
datos secundarios, Respecto a esta técnica Kelder, (2005) señala que los datos
cualitativos utilizando esta estrategia metodológica pueden ser analizados
desde múltiples perspectivas, a su vez, permite la obtención de respuestas que
van a ser diferentes a las que se obtuvieron a partir de los datos originales
agregando confianza al momento de interpretar los datos.
DEL CONCEPTO A LA REALIDAD LOCAL.
Características de las Políticas Públicas.
Antecediendo a la presentación y posterior análisis de
la especificidad en el tratamiento público social en la órbita uruguaya es
menester presentar algunos conceptos desde un nivel general; en el entendido de
que cuando
hablamos de intervención pública salimos de la esfera
privada; y haciendo las mediaciones correspondientes podríamos definirla
diciendo que la misma “... pretende resolver un problema social reconocido
políticamente como público. La definición propuesta supone pues el
reconocimiento de un problema, es decir, la existencia de una situación de
insatisfacción social, cuya solución requiere la acción del sector público”
(Subirats; et al. 2008,
p. 37). En relación a lo anterior, por lo tanto,
entendemos que las políticas públicas que tienen por objeto de intervención los
problemas sociales y en las cuales el Estado interviene son denominadas
políticas sociales,
Las políticas públicas
que suelen ser
presentadas como sociales,
en la mayor parte del mundo capitalista contemporáneo, incluyen a todas
aquellas intervenciones públicas que regulan la forma en que la población se reproduce y socializa, ... y
que además protegen a la población
de situaciones que ponen en riesgo esos procesos o neutralizan los efectos
<<no deseados>> de los mismos.” (Andrenacci y
Repetto, 2006, p. 2)
Estas políticas, según el alcance que quieran tener,
suelen subdividirse en universales y focalizadas. En cuanto al carácter
universal, se hace referencia a una homogeneización de los servicios brindados,
abiertos a todos los ciudadanos, donde se propagan valores, y prácticas que
tienen como objetivo la igualdad social (Franco, 1996, p.17). Los ejemplos más
claros de la política social universal son la salud, la educación, entre otras.
Por su parte, el concepto de focalización nos remite a la realización de una
discriminación positiva a cierta parte de la población con el objetivo de
paliar ciertas problemáticas específicas que se reflejan en el seno de una
población determinada (Franco, 1996, p.18). Los Estados, mediante el desarrollo
de las políticas públicas y sociales, universales y focalizadas, procuran
minimizar la brecha social en el acceso a la oferta pública, logrando como
consecuencia que la población acceda a los aparatos de protección social; por
tanto, se puede sostener que la política social debería buscar la ampliación de
la ciudadanía, la misma es la “... noción que define la pertenencia de los
individuos a las organizaciones político-territoriales. En el mundo contemporáneo,
... la ciudadanía implica la pertenencia de un individuo a un Estado-nación”
(Andrenacci y Repetto, 2006, p. 4).
A partir de lo anterior se desprende, desde un punto
de vista político, que la ciudadanía representa una categoría que resulta del
proceso de conquista, social, político y económico en el desarrollo de la
sociedad capitalista.2
BREVE PERIODIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN
URUGUAY
El Estado uruguayo ha presentado diferentes momentos
en lo que refiere a la planificación y gestión de políticas sociales tanto
universales como focalizadas. Haciendo un recorte temporal necesario para los
objetivos del documento, notamos que a partir de la segunda mitad del siglo XX
se reflejan avances y retrocesos en la intervención pública.
Los años 50´ caracterizados por el modelo
neobatllista3 con un enfoque social sostenido en una fuerte intervención del
Estado, de gran impulso al desarrollo industrial y una época de bonanza
económica, representaron grandes avances en la política social. Hacia la década
del 60,´en cambio, comienza a visualizarse un declive en el escenario social
con un modelo de industrialización agotado que marcó el fin del Estado de
bienestar uruguayo. Esta coyuntura se acompaña durante la década del 70 ́ y 80´
de la dictadura cívico militar y el retiro completo del Estado4. Los años 90,
por su parte, se inician con el modo de acumulación capitalista como triunfador
bajo las directrices planteadas en el Consenso de Washington. Tanto a nivel
mundial como local se instaló el modelo neoliberal dando paso a la regulación
de los Estados a través de los mercados mundiales retirando, o promoviendo en
menor medida la intervención pública de los países, un ambiente propicio para
la generación y aumento de la pobreza.
La privatización de la oferta pública y la regulación
mediante la economía mundial ponen fin al welfarestate5. Bajo esta coyuntura
económica, social y política, reaparece el concepto de cuestión social para el
cual Iamamoto (1997) expresa lo siguiente,
... no es otra cosa que expresiones
del proceso de formación y desarrollo de la clase obrera y de su ingreso en el
escenario político de la sociedad, exigiendo su reconocimiento como clase por
parte del empresariado y del Estado. Es la manifestación, en el cotidiano de la
vida social, de la contradicción entre el proletariado y la burguesía, la cual
pasa a exigir otros tipos de intervención, más allá de la caridad y represión. (p.92)
Frente a este escenario de neoliberalismo mundial,
“... las respuestas de nuevas políticas sociales partieron del supuesto de
tratar estos fenómenos
como transitorios de efectos económicos disfuncionales
y focalizados en algunos sectores de la sociedad, procurando optimizar la
eficacia de la intervención pública <<las denominadas redes de
seguridad>>” ( Midaglia, Serna, Rivero citado por Cerutti, et al. 2014,
p.7).
Este nuevo enfoque en el tratamiento de las políticas
sociales procuraba intervenciones breves, concretas, desde la postura teórico
política de que la brecha social
respondía a disfuncionalidades generadas por el mercado, por tanto, se dejó a un
lado la historicidad y las trayectorias de los procesos sociales. Como
consecuencia, no se minimizaban las inequidades, no se transformaban las
condiciones de vida de los sectores más desfavorecidos y no se reducía la
desigualdad social. Las políticas sociales se transformaron en subsidiarias de
las políticas económicas; continuando en la misma línea de las autoras notamos
que,
... el crecimiento económico fue menor de lo esperado
mientras que la mejora de las
condiciones de vida del conjunto de la población fue inexistente,
registrándose, por el contrario, un aumento del nivel de pobreza y una mayor
desigualdad en la distribución del ingreso. Hacia los 90’s se entendía que la
estabilidad macroeconómica y las políticas a favor de la reapertura de los mercados
eran insuficientes para resolver problemas agudos como el de la pobreza. (Cerutti,
et al. 2014, p.8)
Cuando comienza el nuevo milenio, Uruguay no presenta
grandes cambios respecto a los 90´ en el plano económico,
... la recesión de 1999 a 2003 y su clímax en 2002,
estas últimas productoras de incrementos significativos en los niveles de
pobreza y la desigualdad... uno de los
mayores problemas que la economía uruguaya ha experimentado... ha sido la
elevada volatilidad de su comportamiento (De Armas, 2009, p.34-35).
Estos comportamientos en la economía acarrean también
efectos en la esfera social, “...
aumentos abruptos en las tasas de pobreza, irrupción de procesos de exclusión social, incremento
de la propensión migratoria y afirmación de los comportamientos reactivos al
riesgo...” (De Armas, 2009, p. 35).
Este escenario se presenta como antesala en los
primeros años del siglo XXI cuando en el país luego de doscientos años de
gobierno a cargo de los partidos tradicionales, en el 2005 asume por primera
vez en Uruguay una coalición de izquierda, el Frente Amplio, que bajo su
concepción progresista
plantea en su agenda política diversas
transformaciones y priorizaciones; modificando casi por completo el sistema de
seguridad social generando políticas públicas de combate a la pobreza. La nueva
matriz de protección desarrolla una serie de políticas tanto universales como
focalizadas dirigidas a diferentes sectores de la población con el objetivo de
atender la emergencia social por la que transitaba el país en ese momento,
ejemplo de ello es el fenómeno de infantilización de la pobreza, en el año 2003
el Instituto Nacional de Estadística “había estimado que el 56,5% de los
menores de 6 años eran pobres y el 13,3% indigentes.” (Grau, 2005, p. 88) Estas
políticas se desarrollaron prácticamente en su totalidad mediante la
adjudicación en la gestión a la sociedad civil y, en menor medida, mediante la
gestión directa del estado (actualmente se continúa bajo este sistema mixto).
Una de las primeras acciones de carácter universal que
el gobierno recién asumido implementa es la creación en el año 2005 del
Ministerio de Desarrollo Social, cartera a la que se le concede la gestión y
articulación de los programas y dispositivos creados para enfrentar la
emergencia social que atravesaba el país. Las dos acciones principales la
constituyen el Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) el cual
comprende la primera etapa y se plasma a través de la Ley 17.869. Se trata de
una política claramente focalizada que se caracteriza por dar prioridad a la
atención de las personas en situación de extrema vulnerabilidad social, a
través de respuestas inmediatas que, de acuerdo al gobierno, no podían
dilatarse en el tiempo. Comienza a implementarse en marzo del 2005 y finaliza
en diciembre del 2007, donde se engarza con el Plan de Equidad. (Cerutti, et
al. 2014, p.15-16)
El sucesor, Plan de Equidad (PE),
Consiste en una estrategia de mediano y largo plazo
orientada a actualizar la matriz de protección existente, a partir del
diagnóstico de los nuevos problemas
sociales y de la identificación de los soportes y malla de protección social
preexistentes. Define como objetivos estratégicos:
- Mejorar los niveles de equidad entre generaciones,
géneros y etnias;
- Consolidar y ampliar una red de asistencia social con
la finalidad de impedir aumentar la cronificación de situaciones de pobreza e
indigencia;
- Articular dicha red al conjunto de prestaciones de las
que el país ya dispone, conformando así un único y renovado sistema de
protección social (Cerutti, et al. 2014, p.20-21).
Cabe destacar que el Ministerio recién creado
manifestaba un fuerte componente territorial, apostaba a ser un “gobierno de
cercanía” a partir del trabajo bajo este tipo de intervenciones, por tanto, se
descentralizó a nivel país mediante 19 direcciones departamentales (una por
departamento) y desde allí, conformado por una diversidad de programas
sociales, se comenzó a ejecutar la política social. Si bien en la especificidad
la política social presentó ciertos cambios con el transcurrir de los años,
desde un nivel general, no hubo transformaciones estructurales de impacto.
POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y
ADOLESCENCIA EN URUGUAY.
En este apartado se intentará ser aún más específica
por lo que se presentará de forma clara y resumida el recorrido que han tenido
las políticas de infancia y adolescencia a partir de los marcos normativos que
ha tenido cada época.6 Se irá hacia adelante y atrás en el tiempo invitando a
las y los lectores construir y deconstruir la categoría infancia y
adolescencia.
Previo al análisis es menester presentar el enfoque de
las categorías mencionadas,
... parece haber un acuerdo mínimo en que la categoría
infancia fue construyéndose a través de la historia, ya sea mediante una
revolución o a través de un cambio paulatino. La importancia de la figura del
niño como actor social en la actualidad es
indiscutible y el intento por comprender su historia forma parte de la tendencia
a reconocer su singularidad (González, 2011, p.20).
Entendiendo a la infancia como parte del tejido
social, Nieves (2004) invita a su análisis desde diferentes dimensiones;
Todos los cambios sobre la percepción de la infancia
no se desarrollan de forma aislada, por el contrario, hay que comprenderlos
dentro de los procesos sociales más amplios, de índole económica, política,
social y cultural. Los modelos y el lugar social de los niños ha cambiado
históricamente, en estrecha relación con los cambios de actitud de los adultos
frente a los niños (Nieves, 2004, p.152).
Aterrizando en el escenario histórico uruguayo, se
partirá del año 1933 en el cual se decreta la conformación del Ministerio de
Protección a la Infancia el cual tendrá como objetivo principal reorganizar,
así como ordenar todos los dispositivos y servicios públicos vinculados a la
infancia. Este es un elemento que representa la antesala de lo que será el
Código del Niño, sancionado en 1934, teniendo en cuenta que, en sintonía con la
conformación del Ministerio, se conforma en paralelo una Comisión Redactora de
la Legislación del Menor. (Leopold, 2002, p.45) Es el año mencionado, 1934, que
marca otro punto de inflexión en Uruguay. A nivel normativo e institucional se
sanciona el Código del Niño y se crea el Consejo del Niño. Se intentará tomar-
a partir de este momento- a la categoría social infancia desde una perspectiva
integral; ensamblándose el accionar de diferentes instituciones, de diferentes
áreas.
El 6 de abril de 1934, en acuerdo con el Ministro de
Protección a la Infancia, Gabriel Terra7 puso el “cúmplase” al Decreto Ley que
daba su aprobación al Código del Niño, a la vez que fundaba el Consejo del Niño, en aplicación del Art. 1o de dicho
Código, como organismo especializado, exclusivo y excluyente (Turnes y Rovira,
2014, p. 49).
En los años posteriores a 1934 Uruguay transitó por un
Estado de bienestar; intervencionismo estatal, políticas sociales que se
ampliaban en todo el territorio nacional logrando el universalismo,
especialmente, si nos referimos a niños y niñas se destacó la educación y la
salud. “La estructura de Bienestar Uruguaya se caracterizó por una mezcla de
servicios de tendencia universalista para aquellos integrados al mercado
formal; y, por otra parte, focalización para los sectores más pobres y sin
capacidad de acceso al mercado.” (Castillo y Milanesi, 2014, p. 62)
Las décadas subsiguientes a las mencionadas
(presentadas en el apartado anterior) si bien presentaron transformaciones
desde un punto de vista social en términos puramente institucionales de
acciones dirigidas a la infancia no
presentaron cambios significativos hasta la década de los 70´ momento en el
cual se quiebra el tejido social cuando irrumpen en toda la región dictaduras
cívico- militares como ya se mencionó anteriormente.
Pese a suspender la ciudadanía política y con ello las
demandas distributivas, el gobierno de facto no introdujo cambios sustantivos
en los lineamientos económicos y sociales... No obstante, se utilizaron
instrumentos de depresión de las políticas de seguridad social... que si bien
no revirtieron la matriz esencial de bienestar... resintieron la calidad y el
nivel de los servicios y prestaciones sociales (Midaglia, 2000, p. 27).
Con la democracia restituida, ya a fines de la década
de los 80, este contexto se caracterizó por la aprobación de la Ley 15.977 la
cual sustituye al Consejo del niño por el INAME (Instituto Nacional de
Menores). Esta ley lo que hace es otorgarle a dicha institución mayor grado de
autonomía, respecto a la administración central;
...este período puede caracterizarse por la
consolidación de la institucionalidad dirigida a la infancia. En términos de la
orientación general del modelo, el mismo combinó una tendencia universalista e
integradora en el caso de la educación y otra orientada a la focalización en
grupos vulnerables para las políticas de protección (Castillo y Milanesi, 2014,
p. 63).
Con este nuevo escenario, el INAME comienza a revisar
sus lineamientos y los programas específicos que desarrolla en la protección a
la infancia. La transformación en un servicio descentralizado permitió pensar y
ampliar el abanico de programas, políticas y recursos destinados a la infancia.
Al igual que otros servicios públicos, asumió nuevas
problemáticas sociales y en consecuencia programas específicos, e inició un
conjunto de tercerizaciones tendientes a redefinir su relación con los sectores
privados, en particular con las instituciones civiles que desarrollaban
acciones en este campo (Midaglia, 2000, p. 30)8.
Estas modificaciones que se realizaron también se
reflejaron en el punto de vista teórico de la categoría infancia. En el año
2005 se aprueba el Código de la Niñez y la Adolescencia cambiándose la
concepción jurídica y el Instituto Nacional del Menor (INAME) pasa a
denominarse Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). Esta
institución, de acuerdo con la Ley 17.866, está vinculada al Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Desarrollo Social.9
El Código de la Niñez y la Adolescencia que rige
actualmente en Uruguay está conformado por 224 artículos, enmarcado bajo la
normativa
establecida en los principios de la Convención y en el
paradigma de la protección integral. Plantea una serie de diferencias con el
código de 1934 el que se sustentaba en la situación irregular de la infancia y
adolescencia. No es el objetivo de este trabajo analizar el actual código en
términos jurídicos, pero sí hacer una puntualización que se considera la base
fundamental de lo que se expone.
Si bien el marco regulador internacional en el que se
sostiene el Código es la Convención, es pertinente señalar que cada país tiene
su especificidad económica, política y geográfica, lo que impacta directamente
en el gasto público social destinado a la infancia y adolescencia. Dicho esto,
en algunas ocasiones en Uruguay se visibiliza una gran distancia cuando se
intenta aplicar al escenario local. Ejemplo de ello es que si existe una falta
de robustez en el Estado, el cual se considera que es quien debería ser el
promotor en el acceso a la matriz
social - no asíel sector privado para la generación de políticas sociales de impacto
en la infancia y adolescencia-, nos enfrentamos en ocasiones a una brecha en
términos de aplicabilidad de los artículos del Código.
El actual Código uruguayo postula en sus artículos, a
los niños, niñas y adolescentes como sujeto de derechos, deberes y garantías.
Esta es quizás una de las diferencias más grandes con el anterior código.
No son objeto de protección desde la pasividad, sino que
bajo el Estado de Derecho en el cual
se encuentran, también les corresponden deberes y obligaciones. A grandes
rasgos, este código tiene el objetivo de la protección a la infancia
transversalizado con la actuación de diversas instituciones y organismos. En
este punto, nuevamente cabría preguntarse si las políticas y específicamente
los programas de protección a la infancia y adolescencia actualmente se
ejecutan a partir de los principios que establece el código o si continúan los
vestigios de la situación irregular.
Esta problematización se podría analizar desde
diversas aristas: a) desde la profesional, indagando bajo qué paradigma
se interviene con
los niños, niñas y adolescentes; b) desde lo presupuestal, si el sistema
de protección cuenta con los recursos que debería; y c) desde lo
interinstitucional, indagando acerca de la implicancia que tienen los
organismos que trabajan con la infancia. Algunas de estas dudas serán
clarificadas en las conclusiones del documento, y otras quedarán como
interrogantes para futuras investigaciones. Lo que sí es menester y no se puede
dejar de señalar es que la infancia en términos de gasto público desde los primeros
años del nuevo milenio tomó cierto protagonismo.
El incremento en términos absolutos y relativos del
GPSI10 y del GPSI por niño y adolescente ha sido resultado, básicamente, de
cuatro factores:
a) la implementación del Plan Nacional de Atención a
la Emergencia Social (PANES) entre 2005 y 2007; b) el crecimiento constante del
gasto público en servicios educativos dirigidos a niños y adolescentes
... c) la reforma de la salud a partir de 2008 (la
incorporación de los niños y adolescentes al Sistema Nacional Integrado de
Salud); y d) la implementación del nuevo Régimen de Asignaciones Familiares -
Ley 18.227- también desde 2008 (Arroyo, et al. 2009, p. 16,17).
Continuando el recorrido de la agenda política
uruguaya y la priorización a las categorías infancia y adolescencia, en el año
2015, mediante la Ley N° 19.353 con fecha de aprobación el 18 de noviembre y
promulgación el 27 de noviembre, establece que en el país todas las niñas y
niños, personas con discapacidad y personas mayores en situación de dependencia
tienen derecho a ser cuidadas; de esta manera, se crea el Sistema de Cuidados.
Esta estrategia tiene el objetivo de generar un modelo corresponsable en
materia de cuidados, vinculando a las familias, al Estado, a la comunidad y al
mercado. El otro eje vertebrador es la responsabilidad compartida del cuidado
entre hombres y mujeres, tarea históricamente asignada a las mujeres, por lo
que el sistema de cuidados adopta una perspectiva de género.
Finalizando el racconto histórico, se presenta otro
eje priorizado en la intervención pública social destinada a infancia y
adolescencia. En el año 2019, a partir de la reforma al Código de la niñez
entra en vigencia la Ley N° 19747 la cual consagra la creación del SIPIAV
(Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la
Violencia) la cual funciona en la órbita del Instituto del Niño y Adolescente
de Uruguay quien también lo preside.11 Si bien el SIPIAV fue creado en el año
2007 por diversas instituciones públicas que abordaban la temática y procuraban
establecer acuerdos mínimos para el abordaje de las situaciones de violencia en
la infancia y adolescencia, el Sistema no contaba con un marco jurídico.
La Ley N° 19747 establece los cometidos que va a tener
el SIPIAV, estos son:
1 a. Prevenir, atender y reparar las situaciones de
violencia hacia NNA
mediante un abordaje integral e interinstitucional.
b. Promover modelos de intervención desde las
distintas instituciones para asegurar la integralidad del proceso. (Tomado de
la Ley N° 19747).
Hasta aquí se abordó la temática desde lo universal a
lo particular, presentando mediante un breve recorrido las principales acciones
que tomó el estado uruguayo en materia de planificación y gestión de políticas
públicas dirigidas a infancia y adolescencia. En el próximo y último apartado se
analizará la situación actual de tres dispositivos de acompañamiento familiar.
DESAFÍOS Y TENSIONES EN PROGRAMAS CON METODOLOGÍA DE
PROXIMIDAD EN INFANCIA Y ADOLESCENCIA
Cercanías – Uruguay Crece Contigo – Jóvenes En Red.
Los tres programas implementados desde el año 2012,
fueron concebidos como una estrategia de abordaje integral colocados en la
agenda pública como “programas prioritarios” con anclaje territorial. “Su
génesis fue simultánea y respondió a la necesidad de construir respuesta
pública a los problemas sociales
coyunturales, a su vez, presentan similitudes metodológicas importantes en lo
que refiere a sus modelos de atención, de gestión y mecanismos de selección de
la población objetivo” (Lasa, 2005:12).
Estos dispositivos se configuraron a partir de
experiencias internacionales, los mismos comenzaron a desplegarse alrededor de
todo el Uruguay con el objetivo de que
las familias en situación de extrema vulnerabilidad pasen a ocupar el centro en
lo que refiere a la oferta pública de prestaciones bajo la perspectiva de
derechos. Cercanías, se enfoca en el trabajo de acompañamiento con todo el
núcleo familiar; Uruguay Crece Contigo, se focaliza en mujeres embarazadas y la
primera infancia y Jóvenes en Red, se enfoca en el trabajo con la población
adolescente.
En cuanto al primer programa mencionado, y a partir
del material recogido teóricamente al programa Cercanías, lo definen de la
siguiente forma:
... es una iniciativa interinstitucional que se
plantea trabajar con grupos familiares que presentan sus derechos vulnerados
estando en situación de extrema pobreza, durante un período máximo de 18 meses
- utilizando metodología de proximidad para trabajar en función de metas
concretas de inclusión social- (Rieiro, et al.2015, p. 7).
Este programa
estableció un despliegue
territorial a nivel
país con el Ministerio de
Desarrollo Social como centralidad y con acuerdos interinstitucionales con
otras carteras, ejemplo de ello: Ministerio de Vivienda, Ministerio de Salud,
Ministerio de Educación, entre otros. Los equipos tenían el objetivo de
funcionar acercando a los núcleos familiares en situación de extrema pobreza a
la oferta pública social.
Otro de los grandes programas que se impulsaron, con
focalización en la primera infancia, fue el programa “Uruguay Crece Contigo”12,
el mismo recoge la trayectoria internacional de “Chile Crece Contigo” y a nivel
local de “Canelones Crece Contigo”. Dicho programa tiene como objetivo la
protección a la primera infancia mediante un sistema de protección integral
tanto con acciones universales como focalizadas. La población objetivo del
programa son mujeres embarazadas, así como niños y niñas menores de cuatro
años. Los acompañamientos son en modalidad de cercanía con perspectiva de
derechos, género y generación.
Por último, el Programa Jóvenes en Red, también
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, surgió como otra de las
estrategias en política focalizada a adolescentes y jóvenes en situación de
vulnerabilidad, desvinculados tanto del sistema educativo como del mercado
laboral formal. La cobertura comprendió las edades de 14 a 24 años y se propuso
“... un trabajo en la comunidad mediante la integración articulada de cuatro
componentes: social, educativo, laboral y de fortalecimiento comunitario.” (Ministerio
de Desarrollo Social [MIDES], s.f.)
El programa también se despliega con modalidad de
cercanía acompañando a los y las jóvenes en sus procesos, sus preferencias y
sus necesidades personales buscando promover la autonomía y su propio proyecto
personal.
Hasta aquí, se presentaron brevemente los tres
programas sociales dirigidos a infancia, adolescencia y familia. En adelante,
se intentará analizar qué sucede con el Estado y su gestión de la política
pública frente a un cambio de gobierno.
En el año 2020 asume en el país un nuevo gobierno: la
derecha, y plantean en su agenda política la generación de transformaciones en
la órbita pública social, específicamente en los programas dependientes del
Ministerio de Desarrollo Social. Se proyectan rediseñar los dispositivos que se
venían desplegando hasta ese momento. En palabras de quien asume la Dirección
General de la cartera ministerial se manifiesta lo siguiente:
...el programa Cercanías se va a fusionar con el
programa Uruguay Crece Contigo –de protección integral a la primera infancia–
porque son dos programas de territorio “que abarcan el tema familia” y que, por
lo tanto, se entiende que deben ser abordados de formas similares
… el programa va a seguir funcionando igual en sus
objetivos, pero “con mucho más criterio”, porque Cercanías de la forma en que
estaba funcionando no estaba dando los resultados que las nuevas autoridades
entienden que debía dar. (La Diaria, 08 de mayo de 2020)
Por su parte, desde otros sectores, y quienes trabajan
en contacto directo con la población destinataria de estas políticas, se
manifiestan otro tipo de posturas. Se habla de desmantelamiento de los
programas sociales, “… repliegue de los programas del Mides13 en el territorio
y un progresivo desmantelamiento de los servicios sociales, y pone como ejemplo
Jóvenes en Red, Socat14, Tránsito Educativo y los Centros Promotores de
Derechos, entre otros programas”. (La Diaria, 01 de mayo de 2021)
En otra fuente de texto escrito, quien fuera
subsecretaria en la anterior administración sostiene: “Esta primera etapa de la
gestión se encargó de desarmar programas, y en vez de sustituirlos por otros,
los enlenteció, discontinuó. Cuando no hay un diálogo y una construcción
colectiva, es muy difícil generar políticas públicas.” Vila (03/05/2021) Ana
Olivera, sobre el Mides: “Fue el año del desmantelamiento de las políticas
sociales” y de “desarmar programas”. (El Observador 03 de mayo de 2021)
Pasado más de un año de la asunción de las nuevas
autoridades, con las transformaciones y/o rediseños como se menciona, la
realidad es que la política con
metodología de proximidad está en un momento clave15. Es de orden señalar que
no es a los objetivos de este documento presentar la situación en términos de los convenios
que mantiene el estado con la sociedad civil mediante el mecanismo de
tercerización para la ejecución de los programas sociales, sino analizar desde
un nivel más general la relación de la política pública destinada a infancia y
adolescencia, y el compromiso a partir de los acuerdos firmados a nivel
internacional.
Uruguay es uno de los 195 estados que ratificó la
Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante la CDN), la misma, establece
según lo analizado lo siguiente:
Todos los derechos de los niños están recogidos en un
tratado internacional que obliga a los gobiernos a cumplirlos: la Convención
sobre los Derechos del Niño (CDN). Es el tratado más ratificado de la historia y los 195 Estados que la han
ratificado tienen que rendir cuentas sobre su cumplimiento al Comité de los
Derechos del Niño. Los 54 artículos que componen la Convención recogen los
derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos de todos los
niños.
... El Comité de los Derechos del Niño está formado por
18 expertos en derechos de infancia procedentes de países y ordenamientos
jurídicos diferentes. (UNICEF, 2006).
A partir de lo anterior, se decanta que los estados
que han ratificado la CDN se deben regir por los principios orientadores de la
misma, esto es a nivel: jurídico, económico y social; y que el Comité es el
organismo encargado de evaluar en cada país el cumplimiento o no de los
artículos establecidos. Desde un nivel más universal a lo particular, nos
enfrentamos a que cada país establece su aplicabilidad mediante su código
propio16 el cual aterriza y direcciona en la especificidad de cada contexto. A
más de treinta años de la Convención, se reflejan ciertos avances en diferentes
dimensiones del campo social en lo que refiere al acceso a la salud, a la
educación; así como avances en materia legislativa.
Se han realizado importantes cambios en las normas
jurídicas y en las políticas sociales públicas destinadas a hacer realidad los
derechos contenidos en el Documento de la Convención. Logros y políticas que,
impulsados por los Estados o por las organizaciones humanitarias, han logrado
importantes mejoras en las condiciones de vida de millones de niños ... (Guilló,
2007, p.88).
Uruguay, caracterizado por ser un país con un gran
componente estatista, en los primeros años del nuevo milenio estuvo a la
vanguardia en materia de creación de políticas de protección a la infancia y
adolescencia generando una base de anclaje estatal que aseguró condiciones
mínimas en el acceso a la matriz social. También es necesario aclarar que hay
ciertos núcleos duros que mantienen una situación de pobreza estructural y que
actualmente continúan en el mismo escenario, por tanto, no se trata de
romantizar las situaciones de vulnerabilidad cuando, si bien se han desplegado
una gran cantidad de programas de combate a la pobreza, los mismos no han dado
resultados significativos; más bien, han sido una especie de “parche” temporal;
por tanto, se invita a problematizar estas situaciones, analizar qué sucede con
la política pública en el escenario social cuando los gobiernos de turno
deciden quitarla o reprogramarla, cuáles terminan siendo las garantías de que
el estado va a proveer de asistencia a la ciudadanía,
… el carácter de la asistencia asume su significación
más completa y compleja cuando es el
Estado que toma para sí la atención de las expresiones problemáticas derivadas
de la cuestión social. En este marco, la asistencia se vuelve un asunto de
Estado, un asunto que demanda la participación de saberes especializados con
sus agentes profesionales en un proceso de gestión burocrática de los recursos
públicos y las necesidades/demandas sociales (Pérez y Vecinday, 2016, p.93).
A partir de lo anterior, también se desprende otro
nivel de análisis: si los programas que
trabajan con metodología de proximidad realmente pueden generar movimientos y
ser agentes de cambio en las situaciones con las que se interviene o si se
terminan generando espacios de escucha más que transformaciones reales de las
condiciones materiales.
Parece absurdo pensar que, ante las situaciones más
críticas de pobreza extrema y fragilidad familiar, un “acompañamiento
inmaterial” sea suficiente para revertir lo que décadas de exclusión y
desigualdad han venido construyendo … En programas de este estilo parece
depositarse excesivas e irreales expectativas de lo que puede la intervención
directa cara a cara, la tarea socioeducativa desprovista de la gestión directa
del recurso material de la asistencia (Pérez, Vecinday, 2016, p.99).
Por lo tanto, y a partir de lo anterior nos
encontramos con un nudo problemático que refiere a la falta de materialidad en
las intervenciones, las cuales son imprescindibles
para pensar en un proceso mínimamente transformador de realidades que son
producto de situaciones de pobreza estructural. “La carencia de estos recursos
materiales, conlleva a pensar en un proceso de desmaterialización de las
políticas y al peligro de “psicologizar” los problemas sociales estructurales,
responsabilizando al sujeto por las dificultades que expone su exigencia”
(Leopold y González, 2015:222).
La presentación de los tres programas escogidos como
ejemplo y el aporte teórico intentan ser una primera aproximación a la
discusión acerca del alcance y los límites que tienen los dispositivos de
cercanía; no obstante, se invita a reflexionar acerca de la importancia de que
los estados se hagan cargo de la asistencia generando programas que se puedan
sostener en el tiempo al margen de los gobiernos de turno. En acuerdo con Pérez
y Vecinday (2016) “Creemos que el debate sobre la política social debe girar en
torno a la orientación general de la intervención social del Estado...” (Pérez,
Vecinday. 2016, p.94)
Si bien es ilusorio pensar que con la sola
intervención de una única política
focalizada desprovista de materialidad se pueda resolver la condición de
vulnerabilidad en sí misma, sí se puede llegar a transformar mínimamente la
gravedad de esa situación; y si se agrega que estos acompañamientos permitan la
flexibilidad de ser más duraderos en el tiempo pueden habilitar el acceso real
a los diferentes recursos públicos.
CONCLUSIONES
- A lo largo del documento se fueron presentando los
cambios en el sistema de protección
social uruguayo, y específicamente en la gestión de las políticas sociales
vinculadas a infancia y adolescencia. Se analizaron las transformaciones
suscitadas en los primeros años del
nuevo milenio, el recorrido de las mismas, y finalmente, se aterrizó en el
escenario político social de ascenso de las nuevas autoridades en marzo de 2020
y las incipientes transformaciones que se están gestando en materia de
intervención pública social. Es necesario mencionar que, al abordar una
temática tan cercana en el tiempo, se refleja la falta de respaldo teórico. Si
bien el tratamiento de la intervención pública está más que estudiado, no así
el abordaje de la temática específica que se presenta: la finalización del
mandato de la izquierda y el ascenso de la derecha en Uruguay y como eso se
materializa en la arena social. Por lo tanto, este documento intenta ser un
insumo para continuar en el estudio de la temática.
- De
lo presentado surge, por un lado, la necesaria evaluación
crítica acerca de los alcances y las limitaciones que tienen los
programas con
metodología de proximidad. Por el otro, la evaluación
acerca de si como agentes
de cambio que realizamos nuestra praxis en el área social somos
lo
suficientemente críticas/os, en si tenemos la posibilidad de
mínimamente
generar procesos de transformación real en las situaciones que
abordamos las
cuales son en su mayoría situaciones familiar esa las que se les
han vulnerado
históricamente sus derechos. Podríamos citar a De Martino
(2014) quien plantea
qué papel juegan en materia de políticas sociales los
avances legislativos, ¿realmente se traducen al escenario
social? La dosis de violencia, material y simbólica, que se
reflejan en los niveles de pobreza de la población beneficiaria
de los
servicios analizados, en las problemáticas que atraviesan, y en
el tipo de
respuesta institucional que reciben con relación a la magnitud
de sus
necesidades, más allá de buenas intenciones,
parecerían ser activamente aceptadas,
pasivamente contempladas por la sociedad en su conjunto (De Martino,
2014 p.
71). De aquí se desprende la importancia de la existencia
de un Estado presente que pueda hacerse cargo de la asistencia a las
personas
en situación de extrema vulnerabilidad.
- En particular, con las categorías infancia y
adolescencia, para lograr y garantizar la protección real de niñas, niños y
adolescentes, debe contar la intervención pública con un gasto social
significativo, desplegando recursos tanto materiales como humanos que duren en
el tiempo y que garanticen abordajes de calidad. De lo contrario, los estados
pueden ratificar numerosas convenciones internacionales, pero sin generar
praxis reales y significativas.
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FUENTES ELECTRÓNICAS
FUENTES
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aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia. Dirección Nacional de
Impresiones y Publicaciones Oficiales, 14 de setiembre de 2004, p.1
- Uruguay. Ley N° 19747. Modificaciones del Capítulo XI
de la Ley 17.823, Código de la Niñez y la Adolescencia. Creación del SIPIAV.
Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales, 2019.
Fecha de recepción: 20 de agosto de 2021
Fecha de aceptación: 30 de noviembre de 2021
_______________
2 Los conceptos presentados fueron escogidos a
criterio de quien escribe según los objetivos del presente documento, pero los
mismos han sido estudiados y definidos por innumerables autores.
3 El término hace referencia al político perteneciente
al partido colorado, Luis Batlle Berres (1897-1964) caracterizado por
desarrollar una política estatista y proteccionista en sus años de presidencia,
de 1947 a 1951.
4 Si bien en este documento se hace referencia a la
realidad uruguaya, este recorrido histórico también es aplicable a los demás
países del cono sur los cuales sufrieron terrorismo de estado en igual período.
5 Esta denominación hace referencia al término “Estado
de Bienestar”, acuñado luego de la segunda guerra mundial.
6. Para los objetivos del presente documento no es de
relevancia la época previa a la década de 1930´, de todos modos, se recomienda
el presente autor para los/as lectores interesados/as en la historia de la
representación social de la infancia en Uruguay: José Pedro Barrán (1990):
Historia de la sensibilidad en el Uruguay: La cultura “bárbara” (1800- 1860).
El disciplinamiento (1860-1920). Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental,
441 p.
7 Gabriel Terra, político uruguayo que perteneció al
partido colorado de ese país, en ese entonces Presidente de Uruguay.
8 Es pertinente destacar entre los nuevos programas la
creación de los Centros de Atención a la Infancia y a la Familia (Plan CAIF). Esta
estrategia, vigente en la actualidad forma parte de la combinación público
privado que se comenzó a desarrollar; el Estado y la Sociedad civil.
9 Para ampliar la información presentada se recomienda
ver la página web del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay. Disponible
en: https://www.inau.gub.uy/institucional/historia
10 Gasto Público Social en Infancia.
11 Por más información del SIPIAV, dirigirse al
siguiente link: https://www.inau.gub.uy/sipiav
12 La página web del Programa se encuentra en el
siguiente enlace: https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/uruguay-crece-contigo-ucc
13 Ministerio de Desarrollo Social.
14 Programa perteneciente al Ministerio de Desarrollo
Social el cual realizaba un servicio de orientación, consulta y ar- ticulación
territorial, de allí su sigla SOCAT. El mismo finalizó en el mes de noviembre
en todo el territorio nacional.
15 Sumado a la situación mundial sanitaria que
imposibilitó prácticamente la circulación, replegó a la población al encierro y
generó grandes pérdidas en el empleo.
16 En el caso de Uruguay como ya se mencionó
anteriormente existe el Código de la Niñez y Adolescencia.